芻議政商旋轉門現象
特別策劃
作者：陳天祥
【摘要】中西政商交流的最大區別在於，前者基本上是一個單向度的流動，而後者則具有明顯的雙向流動的特征。人才在政商間轉換本來無可厚非，但在中國這一現象倍受國人關注，究其原因，可能在於存在不健康的人員流動和轉換。文章認為，最需要做的是疏通非公共部門向公共部門人員流動的渠道，使傳統的單向流動向雙向流動轉變。
【關鍵詞】政商交流 職務轉換 交流機製 治理
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
中西政商轉換的主要區別
在現代公務員製度建立以前，比如美國，政府部門的職務安排實際上是一種“政黨分肥”製度。每次政府換屆後，由競選中獲勝的政黨壟斷政府部門的工作崗位，它根據競選期間助選人的貢獻而將政府職位進行“論功行賞”。每次的政黨輪替都會導致原有政府部門人員的大量外流，不利於政府工作的穩定性和連續性。後來，實行了公務員製度，對公務員進行分類管理，即將公務員分為政務官和事務官兩類。政務官承擔政治責任，隨政黨進退而進退，而事務官則實行職務常任製。事務官隻要沒有重大的過錯，政府就不能隨意解雇他們。職務常任製可以在一定程度上保證政府工作的穩定性和連續性。此後，政府部門的雇員與社會人員之間流動的範圍變得比過去小了，主要局限在政務官和一些主動辭職離開政府部門的人員。第二次世界大戰以後，西方國家在凱恩斯主義國家幹預經濟理論的影響下，政府規模普遍擴張，政府工作人員也出現了較大規模的增長，不少國家出現了機構臃腫和人浮於事的現象。這個時期，公私部門之間的人員流動特征主要是從企業和社會向政府部門流動。
20世紀70年代末80年代初，西方國家掀起了一場大規模的政府改革運動，後來被人們稱為新公共管理運動，其主要特征是強調政府向企業和市場學習，利用企業的競爭機製改造政府。在這場運動中，大多數國家都利用公共服務外包的方式，並掀起了國有企業的民營化浪潮，以實現政府的“卸載”，為此，需要縮小政府機構規模，裁減多餘的政府工作人員。而欲利用市場機製改造政府就需要讓一些有市場運營經驗的企業界人士來充實公務員隊伍。在這種情況下，必須對傳統的國家公務員製度進行改造，首當其衝的便是職務常任製。在英國，從20世紀80年代起，對大多數執行局的負責人采取合同聘任的方式，變常任製為任期製。由此，加劇了政府與外部組織之間的人員流動。有人形容在撒切爾夫人時代，有企業管理經驗的人士在政府部門有更多的晉升機會。此外，政府還大量雇用一些臨時性雇員。這樣，在政府部門，由過去相對單一的人事製度即公務員製度逐漸向多元化的人事製度轉變，進而導致政府與企業、社會組織之間較大規模的人員交互流動的現象。筆者曾在英國有一段學習經曆，發現很多授課教師的社會經驗非常豐富，他們不僅有在政府部門的任職經曆，亦有在企業、社會組織、谘詢機構和高校的任職經曆，這可以從一定程度上窺視到公私部門之間暢通的人員轉換機製。公私之間人員的頻繁交流，有利於促進不同人群之間的換位思考，從而產生更多的合作和互動，共同促進社會的進步。
中國的情況則與西方不同。長期以來，受封建專製思想的影響，中國社會普遍存在較嚴重的官本位思想，如“學而優則仕”思想，政府部門與社會其他行業之間的人員流動並不多見。新中國成立初期，中國未實行公務員製度，對很多人來說，能到政府機構任職是最好的職業選擇，其次是到企業任職（多為公有製企業）。在高度集中的計劃體製下，企事業單位管理與政府管理沒有根本性的差別，企事業單位中的管理人員與政府工作人員一樣，都統稱為幹部，它們之間的人員交流本質上屬於幹部交流的性質，服從於幹部任用的需要。因此，嚴格來說，這種交流不是真正意義上公私之間的人員交流，而是一種典型的體製內人員交流。
改革開放以後，隨著幹部人事製度改革的漸次推進，人員在不同行業之間的流動逐漸鬆動，除了原有的體製內的流動外，其他類型的人員流動開始增多起來，大致來說可以分為兩個階段。第一階段，是從20世紀70年代末到90年代初。隨著非公企業的大量出現，存在大量的人才需求，導致一些國有企業人員向私營企業、鄉鎮企業和外資企業流動，而從政府部門向非公部門流動的人員規模則相對較小。第二個階段，是20世紀90年初至今。一方麵，隨著國企的改製，原來在國有企業任職的大量人員流向非公企業；另一方麵，隨著社會主義市場經濟體製改革目標的確立，市場的吸引力進一步增強，導致一部分的政府機關工作人員（公務員）辭職到非公企業任職，又被稱為“下海”。進入21世紀，從政府部門向非公部門的人員流動變得更加頻繁，官員跳槽到企業的相關新聞不時見諸於報端。尤其是近年來，國家加大了廉潔政府的建設力度，不斷規範政府機關的權力運作過程，灰色權力地帶大為減少，使一些人欲通過非正當的權力運作而獲得豐厚回報的期望落空，從而進一步加劇了政府部門任職者向非公企業的流動。