在我國基礎設施產業，政府其實有三重角色：一是作為一般社會管理者的角色；二是作為市場管製者的角色；三是作為企業所有者或者說是生產者的角色。這種高度政企合一的政府管製體製有很多弊端，從政企關係上看，政企不分，企業是政府的行政隸屬物，沒有競爭的壓力，政府做了許多企業應該做的事情。在轉軌時期，這些角色之間的衝突就顯露出來了，如果政府一方麵是企業的所有者，另一方麵是社會的管理者、市場的管理者，就會存在深刻的角色衝突。實際上，由於上述三重角色之間的衝突，政府很難承擔好其中的任何一個角色。尤其是在目前的技術經濟條件下，我國基礎設施產業的某些方麵還不具備引入競爭的條件，如全國性的輸電網絡、鐵路路網等必然是壟斷經營，這樣就存在如何確保競爭性供給者以合適的條件接入受管製的壟斷性網絡等問題。基礎設施產業引入競爭後，指定公正的裁判、創立管製基礎設施產業以及運營者向公眾提供業務的規則和程序就相當重要。在引入競爭之前，迫切需要建立一個基本的管製框架，應當把管製製度的建立當作基礎設施產業市場化改革整體不可或缺的一部分，而不是將其作為事後的思考。
二、基礎設施產業政府獨立管製機構的建立與管製權的配置
盡管各國對基礎設施產業政府獨立管製機構的定義不一樣，但獨立管製機構至少應具有這樣幾個方麵的共同特征：第一，有較大財政上的靈活性，它們可以向管製企業收取管理費，財政獨立、自負盈虧；第二，管製機構與被管製的公司沒有利益衝突；第三，管製機構應免於政治的壓力，有充分的自主權；第四，管製必須有獨立的很強的專業能力。管製機構可以表現為不同的形式，以電力行業為例，一些國家在政府部委下建立了管製機構；一些國家建立了獨立的管製機構，但需向政府相關部委負責；一些國家管製機構獨立，不向政府任何部委負責；還有一些國家沒有專門的管製機構，由國家依據反托拉斯法或消費者保護法由競爭機構管製運營商。
這些不同形式的管製機構又可大體歸納為兩種模式：一種是管製機構設立於政策部門之外，分別履行政策職能與管製職能；另一種是管製機構作為獨立機構（或者所謂的部門司、局）設立於政策部門之內。這兩種模式都可以在我國找到現實參照物，如原國家計委價格司、原國家經貿委電力司等實際上就是政府政策部門內設的獨立管製機構，而國家技術監督局、國家工商管理總局則屬於典型的獨立管製機構。為了盡快解決我國基礎設施領域管製體製政企不分或政企同盟問題，維護市場有效競爭，我國政府應改革由原來部委行使管製者職能的管製模式，盡快建立獨立的專門的管製機構，是維護基礎領域公正、平等競爭機製的前提。作為行政執法機構，管製機構的決定性特征是管製機構的獨立性，即站在中立的立場上，盡量避免受到任何利益集團的幹擾，它製定出來的任何一項公共政策，必須盡可能體現各相關利益集團的利益，避免受到政府或公司的影響。為了使管製者保持中立的立場，應該在取消政企合一的政府管製體製的同時，在我國基礎設施產業設立獨立的專門的管製機構來執行政府管製的新職能。隻有這樣，才能真正實現基礎設施產業政府管製體製的政企分離。
此外，不管政策部門與管製機構之間的權力劃分采取哪種模式，都麵臨著政府管製機構之間的權力配置問題。以電力行業為例，一般有三種模式：特定行業模式，即每個行業都有單獨的管製機構，如阿根廷模式；寬行業模式，每個定義更廣的行業有一個管製機構，如加拿大模式；多行業模式，幾乎所有的基礎設施產業的某一領域隻有一個綜合性的管製機構，如澳大利亞模式。其中，多行業模式是一種特殊的模式，在絕大部分國家難以采用，因此，政府管製機構之間的權力配置問題主要集中在是設立特定產業管製機構模式還是設立綜合性的產業管製機構模式。兩種模式各有利弊：設立特定產業管製機構可以增加可獲得信息的總量，並可以通過對相關產業的管製機構進行比較，減少信息不對稱，此外，由於基礎設施產業各行業的發展階段不同，需要的管製方式也不盡相同，從理論上講，設立特定產業管製機構可能提高管製的效率，但是，特定產業管製機構也往往可能更容易為它們所管製的產業所俘獲，並且，不同產業管製政策之間的不協調，尤其是當它們適用於可以相互替代的領域時，如公路、鐵路和航空等，有可能會導致被管製對象投資行為的扭曲。設立綜合性的產業管製機構雖然可以共享資源，防止特定產業管製機構對某個被管製行業施加過多的控製，降低管製機構被俘獲的可能性，並且可以通過協調一致的方式減弱行業間的競爭程度，從而降低經濟扭曲的風險。但是，設立綜合性的產業管製機構也有一些固有的缺點，如缺乏足夠的技術專家或技術中心、對一個機構的過度投資會增加管製失靈的可能性。