基礎設施產業是現代市場經濟的一個特殊領域，在這個特殊領域，經營者抱怨“被管製的不自由”，消費者攻擊“壟斷的特權”，投資者僅能滿足“穩定的收益”，中、小企業不得不屈從於壟斷大企業的“支配”，管製者常常受到在“中立性”的名義下向生產者傾斜的責難。由此可見，基礎設施產業生來就是與政府管製相關的，需要政府以立法、司法和行政等手段調整與產業相關的經營者、消費者、投資者以及政府之間的對立關係。雖然對基礎設施產業放鬆管製、導入競爭是十分必要的，但放鬆管製並非是取消管製，被導入的競爭也絕不是弱肉強食的自由競爭，而必須是有限製的競爭，否則便會出現由於受管製的自然壟斷環節和放鬆管製的競爭性環節之間的不協調而發生問題。從這個意義上講，放鬆管製、導入競爭的推進始終伴隨著管製規則的重建。
一、基礎設施產業政府管製目標的多重性與政府管製框架的建立
一般來講，政府管製的目標是“通過使事業能夠適當合理地運營，在維護消費者利益的同時，力求事業能健康發展”。這個目標實際上包含了政府管製有多重目標之意：第一，效率目標。基礎設施產業政府管製的重要目標就是避免效率的損失。這裏的效率目標實際包括兩個方麵的含義：配置效率和生產效率或成本效率。一方麵，過高的價格使很多本應得到服務的人沒有得到服務，或者說這些潛在消費者的剩餘沒有得到實現；另一方麵，在壟斷的情況下，沒有降低生產成本的激勵。第二，公平目標。這裏的公平目標實際上也包括兩層含義，即受管製企業與用戶之間的公平，以及用戶與用戶之間的公平。在基礎設施產業，政府管製常常被作為實現收入再分配的重要工具，一方麵，在某些情況下，受管製的企業往往比其他普通企業上繳給財政更多的利稅，作為政府財政收入的重要來源（企業與消費者之間）；另一方麵，更重要的還在於，基礎設施產業常常以低於成本的價格向某些用戶提供各種公共服務（用戶與用戶之間），比如電信、電力和鐵路等部門實施的普遍服務政策。在傳統上，普通服務政策往往通過扭曲相對價格或交叉補貼來實現。第三，企業可持續發展目標。基礎設施產業的一個重要特征是需要大量的資本投資，更重要的是，這些投資形成的資產具有很大程度的沉澱性，在客觀上，給企業資產的保全帶來很大威脅。政府管製的可持續發展目標就是要確定一種承諾機製，保證企業資產的安全性，降低企業在資本市場的融資成本，並給企業提供投資的激勵。
以上三個目標是政府管製要達到的目標，這些目標都可以實現社會福利的目的，但問題是這些目標之間常常存在一定程度的衝突，如果要想實現配置效率，應該使價格接近於邊際成本，但對於基礎設施產業而言，邊際成本一般要遠遠低於平均成本，因而，邊際成本定價實際意味著企業會發生虧損，企業的運營不可能持續下去，可持續性應成為政府管製的首要目標，但這樣做將會導致公平目標與配置效率之間的矛盾。如果要實現配置效率、公平以及可持續發展目標，就要求價格接近包括固定成本在內的成本，但為了讓企業努力提高勞動生產率，就要為企業提供一定的激勵，這樣的話，為了提高生產效率就要使價格高於成本，讓企業得到一定數量的利潤，但這樣做顯然使效率目標與其他目標產生矛盾。產生這些矛盾的深層原因在於信息不對稱，如果管製機構知道企業的成本是多少，那麼管製機構就可以使價格等於成本，與此同時，也可以實現公平和配置目標。但問題是管製機構恐怕很難有足夠的信息允許它以這種方式管製。在設計管製機構時必須權衡這些不同的管製目標。