就民間的自律性機構而言，目前我國還隻能說處於草創階段。雖然近年來我國大量的社會中介組織——會計師、審計師和律師事務所，公證和仲裁機構，計量和質量檢驗認證機構，信息谘詢機構，資產和資信評估機構，以及各種行業協會和商會等如雨後春筍般建立起來，統計局普查報告顯示，中國私營企業的發展正在向新興服務業領域聚集。從事公證、律師、會計、審計、統計等新興谘詢服務業的私營企業發展迅猛，但要在市場經濟中真正有效地運轉起來，還有待於我國法律體係的健全和完善。隻有當民法係統在整個社會經濟的運行中起到基礎性調節作用之後，這些中介組織才能發揮應有的作用。這中間有許多基礎性製度還有待於政府去建立和維護。對於像我們這樣一個缺乏法治，尤其是缺乏民主法製傳統的國家來說，對於長期以來以人治、禮治作為社會的基本控製係統的國家來說，還將有一段十分艱難的路程要走。
基礎設施產業的適度開放，無疑會加速中國社會的組織化過程。我國民營經濟還處於草創和摸索階段，除極個別者外，還難以形成大規模的經濟組織，而近期一批著名民營企業的迅速衰落，反映了在產權關係上和人際合作關係上，民營企業的成熟和壯大都將有一個“苦難的曆程”。在研究非國有經濟參與基礎設施產業市場化改革時，必須從我國企業自組織能力角度出發，研究並提出符合我國現階段實際的、有利於實現有效競爭目標的政策框架：在培育企業“自組織”力量的同時，完善基礎設施產業製度變遷過程中的“被組織”力量。以國有經濟的存量資產整合非國有經濟，促進基礎設施產業的改革與發展，是我國現階段基礎設施產業市場化改革的最佳模式。
三、如何吸引非國有經濟進入我國基礎設施產業
我國基礎設施產業打破壟斷、開放競爭應和引入非國有經濟同步推進。我國基礎設施產業的一些領域，在開放市場、引入競爭的同時並沒有適時引入非國有經濟，其結果要麼行業的競爭難以真正形成，要麼進入競爭的企業缺乏持久競爭力。這方麵，航空業和成立中國聯通以後的電信業改革都提供了值得研究的案例。為了適應基礎設施產業開放競爭的需要，應當大力推進基礎設施產業市場化改革進程，讓非國有經濟在基礎設施產業逐步發揮重要作用。
1.基礎設施產業市場化改革的推進方略。
在基礎設施產業市場化改革的推進方略上，應采取“漸進式”和“突進式”相結合的方式。所謂漸進式推進模式，是指對存在較大沉澱成本的、尚具有一定自然壟斷性質的基礎設施網絡部分，應主要以國有經濟為主體，漸進地支持和吸引非國有經濟參與基礎設施產業投資建設，從而相應地逐漸減少國有資產的相對比例，促進基礎設施產業漸進式主體轉換。具體做法有以下三種：一是吸收入股的方法；二是民間資本整體進入的辦法；三是各種股票、基金和債券進入的方法。基礎設施產業的網絡供應係統，存在著較大的技術上的網絡經濟性、規模經濟性、範圍經濟性和密度經濟性，在這些經濟規律的共同作用且相互強化的效應下，自然壟斷產業往往要求全網聯合作業和統一兼容性。但由於我國的特定國情是資源分布與地區經濟發展不平衡，少數民族眾多且多聚居於國土的周邊地帶，體製正處於轉軌時期且全國統一市場正在形成等等，這些特殊的國情不僅意味著基礎設施產業在社會經濟發展中是不可或缺的，更意味著這類基礎設施是不可能采用純商業化方式來建設和經營的，因為這類基礎設施產業的建設和經營是不可能通過商業性經營獲得正常的收益和回報的。在具有規模經濟等技術經濟特征並承擔著特殊使命的基礎設施產業，那些主張政府所有權瞬間退出（即私有化）的，都是忽略了退出會形成大量生產要素沉澱成本的現實。相對於自由競爭而言，保持壟斷結構成為這些基礎設施產業更富效率、資源配置更為優化的製度安排和產業組織形式，在這些領域退出所有權，隻不過是由國家壟斷經營變為私人壟斷經營，隻是國家壟斷為私人壟斷所取代，並不能達到促進競爭的目的。相反，私人壟斷在諸多方麵比國家壟斷更令人難以忍受，其經營效率的提高在某種程度上是以整個社會經濟福利的降低為代價的。同時，這種漸進式改革所遇阻力相對較小，因為這並沒有改變國有經濟在基礎設施產業的主體地位，沒有改變原來的市場競爭格局。這也是迄今為止非國有經濟進入基礎設施產業競爭性部分的主要形式。而對沉澱成本較少或已能夠通過經營活動得到補償的、自然壟斷性質已經弱化的基礎設施運營部分，可通過減持國有產權和轉讓經營權等方式，令“國退民進”，“突進式”引入非國有經濟。具體做法有以下兩種：一是“賣一塊”，通過產權置換、轉讓等，將一部分國有資產出售，即轉變產權關係，出售所得上繳國庫；二是“托一塊”，是把存量資產中留一部分，通過經營權市場轉讓經營權，實行資產委托經營，實際上是一場“經營權革命”。
基礎設施產業市場化改革，私有化是答案之一，但不是惟一的答案。考慮我國基礎設施產業市場化改革的稟賦條件因素，以基礎設施產業國有經濟的存量資產整合非國有經濟，吸引非國有經濟進入，是目前推進我國基礎設施產業市場化改革，保證基礎設施產業可持續發展的最佳選擇，但前提必須是政府對生產要素沉澱成本的承諾和堅持市場化原則的政治承諾。
2.如何吸引非國有經濟進入我國基礎設施產業。
（1）基礎設施產業投資主體的社會化。要滿足社會對基礎設施產品和服務的需求，僅靠政府投融資是很難解除“瓶頸”約束的，引導民間資本加入就成為解決這一矛盾的重要手段，而且投資基礎設施產業受益期長且穩定，項目的社會影響大，隻要采取有效措施開辟一定的融資渠道，將民間資本引入基礎設施建設是可行的。
啟動民間資本和加快基礎設施領域的發展包括兩種形式。一是企業形式的進入。即從宏觀上采取有效措施，盡快減少以至消除非國有企業進入這些產業部門的體製障礙和人為限製，引導國內的集體企業、個體企業、股份製企業合理進入以上產業部門。二是資本形式的進入，即以多種方式吸引廣大個人儲蓄轉化投資。從目前現狀來看，由於基礎設施部門投資資金需求量比較大，而非國有經濟雖然這些年來不斷發展壯大，但多數規模和投資能力有限，難以從整體上置換基礎設施領域國有資產，再加上技術問題，非國有企業進入基礎設施領域的障礙不可能很快消除，在這種情況下，由於資本市場“既可以對資源的存量進行重新組合，也可以對資源增量進行集中投入”，因此，資本市場就成為非國有經濟進入基礎設施產業的最佳製度安排。為了盡快引進和加強競爭機製的作用，推動資源有效配置，較大幅度地啟動民間投資，應在政府直接和參與投資基礎設施的帶動下，廣泛開拓融資渠道，更多地誘使民間資本跟進。
根據基礎設施產業的性質要求，要發展，就要有規模經濟效益，要有規模經濟效益，就要走資金、技術、人才集中化道路，而要實現集中化，就必須采取多種有效形式，加快基礎設施產業的股份製改造。在我國經濟轉軌的關鍵時期，加快電信、鐵路、電力等基礎設施產業的股份製改造，不僅有利於實現兩權分離、政企分開，解決投資不足和提高運營效率，更為重要的是，它是非國有經濟進入基礎設施產業的基本形式。無論是從應對經濟全球化，還是從適應經濟結構調整的內在要求看，在電信、航空、鐵路、電力等基礎設施產業加快股份製改造是大勢所趨。為此，我們應當抓住機遇，采取多種形式，切實地推進基礎設施產業的股份製改造。第一，對未來一些營利性的運輸、通信、能源等基礎產業和基礎設施，應根據條件成熟程度，逐步地、普遍地進行股份製改造。第二，對於能夠改造為規範的股份公司的，應爭取早日上市。第三，對不能整體改製的企業，應采取分類、分解的辦法，逐步實現股份製改造。第四，對條件暫不成熟的企業應通過發行可轉換債券的方式，分階段實現股份製改造。第五，在條件成熟時，應擴大社會債券發行的範圍，以多種形式實現基礎設施產業投資的社會化，為基礎設施產業的股份製改造創造條件。第六，推行股份合作製。它主要是由一家或幾家企業（或個人）與政府授權的國有資產投資經營公司聯合成立項目公司對項目進行投資建設，並按協定比例出資和占有股份。此種形式，由於有政府的參與，可以提高投資者對投資的信心；由於有私人資本的參與，可以提高資金效率和經營服務水平。股份合作製是吸引非國有資本直接參與基礎設施項目建設的一種有效的方法。
（2）實現經營權的非國有化和國有資本的民營化。非國有經濟進入基礎設施產業，不一定要出讓國有股權，通過實行經營權轉讓實現經營權的非國有化，這本身也是非國有經濟參與基礎設施產業的很重要的內容之一。基礎設施的經營權轉讓是政府以特許經營的方式將已建成的基礎設施經營權（收費權或綜合服務開發經營權）以一定的價格在一定的期限內出讓給購買方進行自主經營，期滿後將保持完好的基礎設施無償交還給轉讓方。這是吸引國內外資金直接投資基礎設施，盤活現有大批固定資產的一種很有效的方式，可以將原有的投資和未來的部分收益提前收回用於新項目的建設，可以解決新開發項目資本金不落實、銀行不給貸款等問題，實現資金的滾動使用。這種方式對民間資本的投資者來說，也具有較強的吸引力，一是可以克服項目立項中各種複雜的文獻準備和審批手續，以及時間的延誤，投資可以更快見效；二是可以避免基礎設施建設期的各種風險；三是對已建成的項目未來收益的預期可以更有把握，從而降低投資風險。此外，還可以租賃融資的方式，實現經營權的非國有化。即由民營企業經營並維持一家國營企業，自己承擔商業風險，其收入直接從收費中得來。租賃形式一般要求對收費做出承諾，收繳的費用必須至少能彌補運營和維修的成本，並通過確保收費的管理以及經營成本的最小化來提高經營者的積極性。
實現國有資本的民營化是近十幾年來歐盟國家促進私人部門參與基礎設施產業的重要形式。我國基礎設施產業經營權的民營化大體有三種形式，即尋找民間的經營者、經理人；通過向民間招標實現基礎設施產業服務和產品的銷售代理民營化；通過招標實現基礎設施產業後勤、技術保障的民營化。
此外，當政府不想把某基礎設施產業完全讓私人經營時，或者在放手讓私人經營以前，通常都先采用管理合同的方式。管理合同是指一家民營企業與一家基礎設施產業的國有企業簽約，由這家民營企業代為管理國有企業的日常經營活動，私營公司不需投入自己的資金，也不全盤承擔包括收繳費用在內的一係列商業風險。管理合同方式有助於幫助政府摸清企業及其市場的情況。私營企業之所以願意承攬管理合同的部分動機，是希望由此能在將來的特許權頒發或私有化過程中享有特殊待遇，它們將對這個企業及其市場了解得更多，並可能由此擊敗其他潛在投標者。
（3）基礎設施產業資金籌集的市場化。長期以來，我國基礎設施產業的投資主要依靠政府來完成，從資金來源來看，渠道比較單一，主要依靠政府的公共預算和發行債券，資金嚴重短缺。從投資方式來看，主要采取直接投資方式，且投資主體缺乏風險約束機製，普遍存在著重複建設、管理落後、投資回報率低、經濟效益差等問題，從而使有限的資金難以實現最佳的配置，難以發揮最佳效應，嚴重地製約了基礎設施產業發展的需要和人民生活水平的提高，形成“瓶頸”約束。近年來，我國實行了積極的財政政策，擴大對基礎設施的投資。基礎設施產業已成為國民經濟的新的增長點。但是，兩年多來的實踐證明，僅靠政府以獨立投資、直接投資的方式來帶動投資，促進增長，緩解基礎設施落後的局麵是遠遠不夠的，並且，政府投資對經濟增長的拉動力是有限的，是難以持久的，隻有在政府投資的吸引和引導下，調動整個社會民間資本的積極性，吸引民間資本投資基礎設施領域，才是解決這一矛盾的根本途徑。
第一，應繼續發行各類建設債券。過去，發行債券是我國吸引社會資金用於基礎設施和基礎產業建設的主要途徑。今後發行建設國債依然是吸引社會資金進行基礎設施投資的重要渠道。以此籌集的資金大多可投入自然壟斷性較強的基礎設施產業，隻要產品和服務切實按保本微利的原則定價，還本付息是有保障的。此外，在統一規則下，公共工程建設單位也可以直接向社會公眾發行長期、中期、短期債券的專項建設公司債券，用於加強水利建設、水電建設、鐵路與公路建設以及城市基礎設施建設。政府對關係國計民生的一些大工程應給予必要的擔保，利用政府的信譽，公共工程建設就可以籌集到足夠的資金。
第二，發展基礎設施產業投資基金。產業投資基金是吸收社會閑散資金共同對某一個產業的項目進行投資的一種手段，它主要對特定產業的非上市企業進行股權性融資。經營型基礎設施項目投資一般都較大，少則幾千萬元，多則幾億幾十億元，一般中小投資者除了購買股票外，很難單獨參與。設立基礎設施產業投資基金正好可以迎合這種投資需要，通過基金銷售，將中小散戶的錢集中起來，再由基金管理公司決定投資項目。政府不宜直接幹預基金的運作，而是通過定期發布國家產業政策及鼓勵投資的優惠政策，通過設立基金審批和基金的基本限製來發揮必要的導向作用，為基礎設施建設創造更多的資金渠道。政府對基礎設施投資資金發展予以適當的稅收傾斜政策。
第三，把BOT方式運用到吸引民間資本上來。BOT本是國際通用的吸引外國資本用於基礎設施項目的一種融資方式，但在我國是討論的多實際應用的少。鑒於我國BOT方式存在的問題和民營經濟不斷壯大，BOT方式應由過去吸引外資為主，向吸引本國民間資本轉變。與外資相比，本國民間資本投入BOT項目，既不存在外彙支付問題，也不涉及對國家主權的影響。更重要的是，本國投資者熟悉國情，易於與政府溝通，能夠以國家利益為重，就項目的確定、經營期限、產品和服務價格等具體問題較快地與政府達成共識，縮短談判時間，使項目早日開工。因此，與外資相比，國內民間資本投資BOT項目，其適應性強，運作更暢通，采用範圍更廣。政府應給予明確的產業扶植導向，提供良好的政策環境，吸引國內民間資本以BOT方式直接投入項目的建設運營，運用競爭機製、價格機製、風險機製和利益機製來調節基礎設施產品的供應。
第四，發行地方市政債券。市政債券是指地方政府或其授權代理機構發行的有價證券，籌集資金用於市政基礎設施和社會公益性項目的建設。證券化融資應該在市政基礎設施的融資渠道中占主導地位，利用外資隻能作為補充形式。美國鐵路、地鐵、電站等基礎設施資金籌集過程中，直接融資所起的作用很大，可以說是主渠道。僅基礎設施債券融資占基本建設投資額的比重就達1/3，而我國這一比例不到3%，因此，基礎設施債券有著廣闊的發展空間。具體結合我國國情，應允許一部分財政狀況良好的大中城市，經評級後通過發行中長期地方市政債券籌集建設資金，用於城市市政建設，這有利於吸引社會各界資金用於市政建設。
第五，高度重視發揮股票市場的作用，通過上市公司發行股票，吸引社會閑散資金投入基礎設施產業。目前，我國證券市場已有1 000多家上市公司，但主業在基礎設施領域的上市公司隻有80多家，基礎設施產業利用股票市場發展的潛力還很大。基礎設施產業市場需求穩定，行業風險小，收益較為穩定，利潤成長性好，具有很高的長期投資價值，而且基礎設施產業企業盤子大，不易被炒作，具有穩定股市的作用。為了將證券的發展與基礎設施產業改革和產業結構的調整結合起來，當前國家應當賦予交通、能源、通訊等基礎設施產業以優先運用股票、債券籌資的權利。提高基礎設施和公用事業企業在上市公司總量中的比重，架起證券市場和發展基礎設施之間的橋梁，利用資本市場盤活基礎設施領域龐大的國有資產，並引入增量資金以求大力發展。
第六，捆綁組合型融資。這是一種通過兩個或兩個以上項目（無投資回報項目和有投資回報項目）的捆綁與組合，將投資負擔與投資回報相結合，從而形成一個項目成為另一個項目的信用保證的投融資方式，采用這種方式的先決條件是兩個或兩個以上項目同屬於一家項目公司。這種投融資方式的操作是多種多樣的，如道路的修建與道路兩邊土地的開發捆綁組合，汙水處理與排汙收費項目組合等，通過這種融資方式，可以把非國有資本引入那些看起來無投資回報但能產生較好社會和生態效益的項目中去，如公園、道路、汙水處理等。