（3）非國有經濟進入基礎設施產業，並不影響國有經濟對這些關係國家經濟安全的重要領域的控製力。首先，基礎設施的社會先行資本的性質及其所具有的某種自然壟斷屬性表明，隻有政府才是這一領域建設和發展的主要承擔者，即使非國有經濟進入該領域，也不會改變國有經濟的控製力。更何況這種進入還有利於消除一些不必要的行政壟斷，促進這一領域國有企業改革，提高其效率，可以增強國有經濟的控製力。其次，由於基礎設施產業的網絡關聯性，即使非國有經濟對基礎設施產業的某些企業控股，也不能達到對整個行業進行控製或直接壟斷。如民間資本在某一電站上控股，在發電方麵或許對該地區有一定的壟斷，但它在供、配電方麵受所在地國有電網的調度，更不用說整個電力行業還在國家的控製之下。最後，國家對基礎設施產業的調控手段較多，不僅表現在資產控股方麵，還可以通過價格、財政、金融等經濟調控手段管理和控製這些領域中的企業。隨著國家放鬆對基礎設施產業的管製，企業可以自行擬訂服務收費價格，但國家還保留著這些價格的核定權，擁有核定權對那些容易形成壟斷的基礎設施產業而言就有了調控權。
（4）政府為非國有經濟進入基礎設施產業創造了良好的製度環境。雖然引入競爭是促進基礎設施產業發展的重要手段，但有效的競爭需要一係列的製度支持和法律保障。長期由國家重點投資的、資金技術密集的我國基礎設施產業，對非國有經濟來說，屬於政策不明、信息不靈、預期收益難測的領域，它們不會貿然進入。雖然非國有經濟進入基礎設施產業，並成為基礎設施產業改革與發展的重要力量，是一個大趨勢，但要推動這個趨勢的發展，關鍵是要有效地發揮政府的作用，為非國有經濟進入基礎設施產業創造良好的製度環境。長期以來，由於受傳統體製和觀念的束縛，政府在公共產品的提供上存在一定的偏差。例如，偏重生產性的、盈利性的經濟類基礎設施建設，而對社會保障、教育文化、環境保護等公共事業投入嚴重不足。在政府投資能力還十分有限的情況下，這種越位和缺位的偏差不僅限製了非國有經濟和民間資本投資基礎設施產業，並由此造成基礎設施產業發展滯後的局麵，而且還影響了公共事業的發展，難以滿足社會公眾對公共產品日益增長的需求。雖然我國基礎設施產業的市場化改革已經起步，並有了一定程度的進展，但是，基礎設施產業中行政控製和國有壟斷的局麵尚未有全麵突破。為此，黨的“十六大”特別強調，政府各有關部門，都要按政企分開的原則推進管理體製改革，減少行政性審批，使政府、企業、市場的關係真正轉到社會主義市場經濟體製要求的軌道上來。這一要求，為非國有經濟逐步成為基礎設施產業改革與發展的重要力量創造了有利的製度環境。在我國社會主義市場經濟體製框架初步確立、非國有經濟已經成為支撐國民經濟增長的主體力量的情況下，政府不應當再成為基礎設施產品的主要提供者，而應主要履行公共職能，向社會提供社會保障、教育文化、環境保護、國防等公共產品。即便是那些社會效益較好、但經濟效益在短期內不大明顯的基礎設施項目，也不是非要由國家來直接投資不可。政府應當采取多種政策和措施，讓市場來參與。例如，為非國有經濟投資基礎設施產業提供長期低息貸款，允許發行一定規模的長期建設債券，在一定期限內采取減免稅的政策，實行多種綜合補償措施等辦法，使非國有經濟盡快成為投資的主體。
總之，基礎設施領域對於經濟發展具有非常重要的作用，一國基礎設施恰當與否決定其在從事多樣化生產、進行國際競爭、解決人口增長問題、減少貧困以及保護環境方麵的成敗。良好的基礎設施能提高社會勞動生產力，降低產品成本，改善生活標準。目前，中國正處於經濟轉軌時期，一方麵，一般製造業、加工業產品已呈現飽和的狀態，市場供大於求；另一方麵，基礎設施產業和高新技術產業卻處於起步發展階段，市場潛力很大，尤其是基礎設施產業，長期以來發展和維護投入不足，成為整個國民經濟發展的“瓶頸”。近幾年來，經過大規模建設，基礎設施總量水平上了一個台階，但這一改善具有明顯的彌補欠賬性質。當前從基礎設施能力來看，能源、交通、通信等領域供求基本平衡，但基礎還不牢固，還是一種暫時的、低水平的平衡，且產業內部結構問題和基礎設施分布的地區結構問題都比較突出。相比之下，水利、城市基礎設施的狀況更嚴重，連低水平的平衡都達不到，大江大河的治理、城市的交通、供水和環境問題已經嚴重威脅人民群眾的生存和生活。因此，加大基礎設施投資建設的力度，讓基礎設施產業優先發展，是今後我國經濟長期持續穩定發展的必要條件。
二、非國有經濟進入我國基礎設施產業的製約因素
當前，民間資本投資基礎設施產業遲遲不能啟動的原因，一方麵，是因為基礎設施產業門檻太高，阻礙著民間資本的進入；另一方麵，更重要的製約因素是我國民間經濟組織水平較低。從企業的性質和功能角度看，國有企業不過是政府行政機構與民間企業之間的一種企業組織形態，它必然身兼政府行為和企業經營的雙重職能，是政府社會職能和企業經營職能的對立統一體。從政府控製程度極強、企業毫無自主權，到政府控製程度較弱、企業有著高度自主權之間，存在著一個十分廣闊的“中間地帶”，因而可以有無限多樣化的過渡形態，存在著各種不同的對立統一形式。理解這一點，對於我們從總體上把握國有經濟的本質至關重要。因為如果我們將國有企業的功能混同於民間企業，就失去了“國有”的必要，而將其混同於政府行政機關，又失去了辦“企業”的必要。如果我們認同以上的看法，那麼非國有經濟參與基礎設施產業改革的深度和廣度，顯然既取決於政府職能的確定，又取決於非國有經濟的發展，同時也取決於民間自組織係統的完善程度。政府職能的大小、民間自組織係統的強弱，是影響一國民間經濟組織水平的重要因素。由於我國“大政府”的特征依然十分突出，民間自組織係統還比較薄弱，這是民營經濟進入基礎設施產業的一個重要製約因素。
1.政府行為的障礙。
對於經濟學家來講，在最優的經濟中，競爭的好處是無疑的。但這需要假設市場是完善的、經濟人是理性的，並且存在一個沒有私人目標的政府，政府能夠為達到期望的再分配結果提供理想的轉移支付係統，並且能夠以公正的法律係統來保證合約得以履行。然而，這種理想與現實往往相去甚遠。就我國目前的情況來看，民間投資遲遲不能啟動的主要原因是基礎設施產業門檻太高，之所以門檻太高，除了眾所周知的技術經濟原因之外，更主要的還是由於製度缺陷嚴重地阻礙著非國有資本的進入。
首先，依然存在著較強的行政壟斷。由於我國目前基礎設施產業還存在著較強的行政壟斷，過多的行政幹預和過濫的不合理收費，使民間資本的進入受到市場準入的限製。國家有些急需加大投資和加快發展的領域，由於存在部門、行業壟斷和其他歧視性的準入政策，使得民間資本難以進入，如電信業基本上是由政府包攬投資的，由行業壟斷經營的，就連其他行業的國有資本也難進入。有些項目（包括一些新興產業）雖然允許民間資本進入，但存在著明顯的不公平競爭。國有企業與民營企業爭利的現象比較嚴重。有些國有部門長期經營的基礎設施產業，到無利可圖和瀕臨破產之時，才讓民營企業參與。還有的領域由於審批程序複雜、進入條件苛刻、“門檻”過高而使得民間資本難以進入。
其次，我國“大政府”的特征依然十分突出。在“大政府”的經濟體製下，政府的經濟職能過多地向管理職能傾斜，必然造成政府經濟管理職能的弱化。傳統的計劃經濟體製把整個社會辦成了一個大托拉斯，不僅取消了企業的獨立地位，也取消了個人的獨立地位。所有的社會經濟活動都由政府出麵組織，因此，直接管理整個社會的經濟活動也就成了政府最主要的經濟職能，政府又基本上是通過國有企業（全民所有製企業）來實現這些經濟職能的，所以可以毫不誇張地說，這一時期，整個社會就是一個政企高度合一的巨型公司。經過20多年的改革，中國的情況已經發生了很大的變化。隨著市場化過程的推進和非國有經濟的崛起，在國民經濟中最重要的工業部門，國有工業（純國有部分）占全部工業產值的比重，已從改革之初的80%左右下降到目前的不足30%，其中輕工業不到1/4.在40個工業行業中，有些行業國有工業產值隻占百分之幾到十幾。這種情況表明，目前國有企業在履行國民經濟發展方麵的職能，相當部分已經由非國有經濟所取代，而這些職能恰恰是國有企業的非基本職能，被取代也是理所當然的。但我們也應看到，我國“大政府”的局麵並沒有根本變化。國有經濟的比重雖然下降了，但國有經濟的絕對量還是上升的，國有企業的職工人數比改革之初還是多了1/3左右，因此，政府的管理幅度增加了；盡管政府希望通過間接的方式來管理國有企業，但直接管理的方式並不能夠完全取消，也就是說，除了原來的直接管理之外，又增加了間接管理的職能；隨著非國有經濟的迅猛發展，政府除了管理國有經濟之外，還增加了一塊管理非國有經濟的職能。這說明隨著我國經濟建設事業的發展以及經濟體製的轉軌，政府的經濟職能又有了進一步的擴充。這勢必會進一步提高國有經濟退出的難度，也必然相應地提高非國有經濟進入的門檻。
最後，失效的稅收征管係統和高成本的公共基金。在分析基礎設施產業時，有一個最基本的前提，就是普遍服務是必須的。由於基礎設施產業生產與需求的特殊的技術經濟特征，就必須設計沉澱成本的補貼機製，以保證普遍服務的提供。按照福利經濟學家的分析，既然有補貼，就必然有課稅；既然有課稅，那就必然會出現這樣的問題：課什麼稅？是直接稅還是間接稅？如果征收像消費稅那樣的間接稅，就會改變商品價格，允許提供基礎設施產品或服務的企業可以不按邊際成本定價，而按平均成本定價；而如果征收像所得稅那樣的直接稅，則意味著在一個企業按邊際成本定價，而使其他地方的價格背離邊際成本，其實質是想讓受益者來補償損失者。不管采取哪種方式，都需要一個有效的稅收征管係統。政府的稅收征管係統混亂、低效，必然致使公共基金成本比較高。在大多數的國有化國家，得到一個單位的公共基金所需要的成本為0.3～0.5，在發展中國家，這種成本更高：在泰國大約為1.19，馬來西亞為1.20，菲律賓為2.48.這將迫使管製者不得不放棄需要投入很多政治資本的稅收方式，而去尋求交叉補貼這種常見的稅收替代手段。因此，拉豐建議，在製度基礎比較薄弱的國家，推進競爭機製要小心。在發展中國家基礎設施建設融資過程中，交叉補貼和競爭能夠在某種程度上互相融合，共同發揮作用。
由於我國經濟正處於由計劃經濟向市場經濟轉型的時期，一些保持市場經濟有效運轉所必需的所謂資本主義的人力資本處於嚴重缺乏的狀態，在缺乏政府管理經驗、稅收征管係統效率不高的情況下，政府管製者不會過快引入競爭，從而使非國有經濟的進入受到限製。
2.信用市場不健全。
長期以來，非國有投資的資金來源一半以上靠自籌，隻有一少部分靠國內貸款和利用外資。國有銀行給民營企業貸款過去就很少，現在則更加謹慎。這是由兩方麵原因造成的：一是銀行方麵，由於風險責任加大，一些銀行防範風險有責，積極經營動力不足；二是企業方麵，民營企業資本金少，可抵押財產少，也難以找到擔保者，直接融資方麵，企業內部職工集資和社會集資，曾是民營企業籌資的一條主要渠道，經過近些年的整頓，原有的渠道關閉了，與中小企業發展相配套的融資體係還沒有建立起來，而能夠發行債券和股票上市的私營企業又極少。此外，還有學者提出，法製環境不完善，尤其是私有產權的保護製度不健全，以及政治壁壘，也是非國有經濟進入的現實障礙。解決上述問題惟有加快基礎設施產業自身改革的步伐。所有這些因素都嚴重地影響著非國有投資的健康發展。
正是由於基礎設施產業的投資體製嚴重滯後，不僅導致了基礎設施產業普遍缺乏競爭力，而且使這些有發展前景的產業不能成為拉動國民經濟的新增長點。
3.民間企業自組織能力較弱。
所謂“自組織”，即自行、自我組織起來的過程。自組織理論認為，大量事物的演變是處於一定的條件和環境之下的在某種動力機製的作用下自組織運動的結果。由於企業組織與產業組織呈現互動關係，企業組織是產業組織分析的核心，因此，在研究非國有經濟參與基礎設施產業市場化改革時，有必要從我國企業自組織能力角度出發，研究並提出符合我國現階段實際的、有利於實現有效競爭目標的政策框架。在培育企業“自組織”力量的同時，完善基礎設施產業製度變遷過程中的“被組織”力量。
打破政府行政壟斷，逐步開放部分具有競爭性的基礎設施產業或某些環節，引入民間資本，建立多元投資主體，完善競爭機製，提高公共企業的活力和效率，作為促進基礎設施領域穩定發展的一項重要措施，從長遠看是完全正確的。但在基礎設施產業的改革和開放中，我們不僅要看到它是我國的弱質產業，更要看到我國企業自組織的弱質特性。除了民間資本有個是否願意進入的問題之外，還必須對我國目前民間資本的數量和民營經濟的組織能力有足夠的估計。
我國民營經濟的發展從1978年算起不過20多年的時間，不但總的資本規模不大，而且組織水平也不高。到2000年底，在3 240.3萬戶個體私營經濟中，屬於私營企業的隻有120.1萬戶，其中注冊資本超過500萬元的隻有1.7萬戶。總的說來，我國民間實業資本力量還十分弱小。據估計，我國社會上20%的人擁有80%以上的民間金融資產，在這些擁有巨額資產的少部分人中間，有相當一部分是屬於經濟轉型過程中新生的暴富群體，他們把錢存入銀行，不僅僅因為這些收入是灰色的，無法正大光明地轉化為投資，更重要的是，這些人並不是投資者，他們根本就不會投資。他們的收入不是通過自己的創業活動獲得的，而是通過層層剝皮等不正常方式取得的。例如，國家投資的一些項目尚未開工，通過幾次轉包，一半的錢已進了個人的腰包。這些人有了巨額收入，除了個人消費之外，絕大部分存入銀行，讓銀行貸款給國有企業，由國有企業繼續為他們“打工”。可見，居民儲蓄不少，反映的卻是居民中，特別是富裕階層中，缺乏真正的投資者。
另外，我國居民雖然還有近萬億元投資於上市公司的股票，但從股票交易的換手率來看，目前這些股票帶有很大的投機性，還算不上是正常的投資行為。而且這種換手，對上市公司並不構成多少製約，因而這些公司的經營機製在本質上也沒有多少轉變。不成熟的投資者不可能造就出成熟的經營者。當我國絕大多數私營企業主還處理不好合夥製的產權關係，處理不好有限責任公司以及非上市股份公司的產權關係的時候，又怎能指望公司一上市，就能夠處理好這種複雜的產權關係，顯然，目前我國股市的象征意義要遠大於它的實際經濟意義，它更多的是表明政府市場化改革的決心。
此外，我國每年民營經濟的投資，主要是固定資產投資，隻占全社會固定資產投資的13%～14%，大約相當於GNP的4個多百分點，而且其中80%還是農民的投資（包括住宅在內）。真正算得上是民營經濟的投資可能也就占GNP的一兩個百分點左右。2001年我國個體私營經濟共創造產值1.18萬億元，實現營業收入2.28億元。按民營經濟的自有資本和營業收入1：6的比例推算，民營經濟的資本不過5 000億～6 000億元，約合700億美元。因此，盡管在憲法上我國的個體私營經濟已經被確認為國民經濟的重要組成部分，但在現實生活中卻不得不承認，它仍然隻是一個“補充”，在GNP中僅占15%。從以上民營經濟的資產構成來看，金融資產占95%，而實業資產僅占5%。高比例的金融資產，低比例的實業資產，折射出我國經濟生活中存在的一個巨大隱患：缺少創業者。