在某種意義上,由於美國政府尚不清楚或不願承認本輪次貸(債)危機爆發的真正原因,因此美國政府出台的許多應對措施頗有“頭痛醫頭,腳痛醫腳”的特征,成效有限,副作用很大,但總體意圖是先穩住經濟大局再說。
一、美國次貸(債)危機的現有政策內容
伴隨著貨幣政策緊縮效應的顯現,在2005年住宅價格大幅上升的基礎上,2006年美國住宅價格上升勢頭已明顯趨緩並達到最高點,這引起了人們極大的恐慌。投機者首先拋售手中的住宅止損,住宅市場出現供過於求,作為經濟增長龍頭的房地產業明顯開工不足,人們就業機會減少、收入下降與房貸償還能力銳減相互促進,相互影響,最終於2007年8月釀成了次貸(債)危機。由於次貸(債)當時僅占全部金融機構貸款的14%,因此人們並沒有將次貸(債)危機的爆發太當一回事。然而次貸(債)危機爆發以後,開始由實體經濟領域向金融領域蔓延,人們逐步發現,不僅次級貸款問題嚴重,優質貸款的償還能力也出現不足,整個經濟和金融陷入混亂。到2008年秋天,美國股市大幅下挫、公司大批倒閉、市場恐慌蔓延,全麵的金融危機大有一觸即發之勢,當時的布什政府以及後來的奧巴馬政府不得不迅速承擔起全麵拯救美國經濟和金融的責任。
縱觀2007年8月以來,布什政府采取的救市措施主要分為三個大的方麵,即行政救助、美聯儲的貨幣金融政策以及重建美國的金融體係。布什政府的行政救助措施主要有:(1)推動設立結構性投資工具SIV支持基金,其本質是由花旗銀行、美洲銀行、摩根大通等大的銀行機構通過SIV回購資產,以穩定信貸市場;(2)提出次級房貸解困計劃,通過凍結可調整利率抵押貸款的利率,協助麵臨還款困境的房貸者再度申請浮動利率貸款,以避免償還更高額的欠款;(3)推出救生索計劃,給予拖欠房貸的房主一定的緩衝期,協助房主製定更易負擔的還款方案;(4)出台經濟刺激方案,總額高達1 680億美元的經濟刺激計劃將使1.17億戶美國家庭獲得退稅支持;(5)接管房利美和房地美,避免美國房地產市場由於兩房的空轉陷入癱瘓;(6)通過金融紓困方案即保爾森7 000億計劃,購買金融機構的問題資產;(7)收購大型金融機構股票,通過購買金融機構的優先股以幫助銀行繼續向企業和個人提供貸款;(8)擴大政府保險範圍,不但臨時性地為銀行大多數新發行的債券提供保險,而且將聯邦存款保險覆蓋麵擴大至所有無息賬戶,以幫助小企業滿足日常運營需要;(9)暫停執行按市價入賬的會計準則,避免放大金融機構的虧損;(10)推出救車方案,涉及聯邦政府向汽車製造商提供短期貸款、汽車業重組和政府任命一名汽車沙皇行使監管權。美聯儲的貨幣金融政策主要采取了大幅降息和大規模注入流動性兩大措施。(1)大幅放鬆貨幣政策,連續降息。從2007年9月開始到2008年10月底止,美聯儲連續9次降息,將聯邦基金目標利率從5.25%下調至1%。2008年12月16日,美聯儲又決定建立聯邦基金利率目標區,並把聯邦基金利率從1%下調至0%~0.25%,這是美聯儲有史以來的最低水平,標誌著美聯儲進入零利率時代。(2)向非存款機構注資,促使投行轉製進入美聯儲監管範圍,從而將注資對象從商業銀行擴大到其他機構。在美聯儲幹預下,貝爾斯登、房利美和房地美、美國國際集團等都獲得了必要的信貸支持,後來,高盛、摩根又直接成為銀行控股公司,美林、雷曼兄弟、貝爾斯登則或被收購,或破產。(3)向金融市場提供流動性支持。美聯儲通過一係列貨幣政策工具創新向金融市場注入流動性,希望通過提供額外的資金來源通道,有序縮小杠杆效應,改善金融市場功能。如創設新型貼現窗口定期拍賣便利、推出定期證券借貸工具、設立主交易商信貸平台、創設商業票據信貸便利、建立資產支持商業票據貨幣市場共同基金流動性便利、增設貨幣市場投資基金便利、創新定期資產支持證券貸款便利等。(4)對法定和超額存款準備金支付利息。(5)加強中央銀行間的國際協調。重建美國的金融體係則主要包括堵塞漏洞、建立宏觀審慎監管機製和重塑金融監管體係三部分。
與布什政府相比,奧巴馬政府由於人氣較旺,其救市計劃規模更大,涉及範圍更廣泛。如果說布什政府立足於解決問題資產的話,奧巴馬政府則立足於穩定金融市場,雖然兩者頗多相似之處,但側重點不一樣。早在競選期間,奧巴馬就提出了自己的政見,其內容可以分為四個部分。第一,減稅與增稅並舉,讓利中低收入階層,緩和貧富矛盾。如中低收入家庭稅率不變、年收入超過25萬美元的富裕家庭增稅、提高資本增值稅和股息稅、對石油公司增收暴利稅並對納稅人給予能源補貼、削減小型企業資本利得稅、消滅納稅漏洞避免某些富人通過特別方式合法偷稅漏稅等。第二,籌劃新財政刺激方案,化解金融危機。如援助房屋購置者、幫助困難群體、增加就業崗位、增加基礎設施投資、促進可持續發展、完善社會保障等。第三,實施貿易保護主義,減少貿易逆差。如主張在自由貿易中突出關注勞工權益和環境問題、重新談判美韓自貿協定確保韓在農業和製造業領域向美國開放更多市場、取消把業務轉移到海外的公司的稅務優惠並給予雇用美國人多的公司稅務獎勵、同意有限度開采近海石油以實現能源供給獨立於中東和委內瑞拉、深化美中在經濟和全球政策問題上的高層對話並加強兩國環保和軍事交流等。第四,支持強勢美元政策,推動經濟增長。奧巴馬認為,隻有經濟恢複強勁增長,美元才能走強,經濟恢複當前最需要加大基礎設施投入力度、改革減稅政策、結束伊拉克戰爭,使財政預算逐漸恢複平衡。奧巴馬政府上任後,其競選政見體現在2008年12月6日出台的“經濟複興計劃”中,並具體化為五大內容:(1)大規模改造公共建築物,開展政府節能運動,這不僅能使美國納稅人每年節約數十億美元,而且能夠使人們重新就業;(2)對國家基礎設施進行最大規模投資改造,這將是美國20世紀50年代建立高速公路網後最大規模的基礎設施投資計劃,會創造數百萬個工作崗位;(3)對學校建築物進行大規模現代化改造,包括修複學校破損建築物、進行節能改造、在教室安裝新電腦設備等;(4)升級信息高速公路,為增強美國的全球競爭力,圖書館、學校、醫院都應該實現互聯網連接;(5)實現醫療係統現代化,保證未來每個醫生都將使用先進的醫療器械和電子醫療檔案,這不僅能有效減少文牘主義,防止醫療事故,每年節省數十億美元,而且可以創造工作機會。
與布什政府的救市政策相比,奧巴馬政府似乎更想從根本上解決問題。
二、美國次貸(債)危機現有對策的成效與不足
客觀上看,一方麵,不管是布什政府,還是奧巴馬政府,他們采取的措施還是有一定成效的,隻不過成效的大小以他們采取措施的內容、時間和規模為轉移。
首先,布什政府的救市政策體現為“問題資產援助計劃”,側重於解決問題資產,因而抓住了問題的核心,這是救市政策發揮成效的基本前提。美國爆發全麵的金融危機和次貸(債)危機就是從次貸(債)開始的,解決美國的金融危機和次貸(債)危機當然也要從次貸(債)入手。布什政府主張收購不良的信貸資產,可以避免有毒資產拖垮金融機構;重新安排次貸(債)房主的債務,可以避免銀行新的壞賬的積累;接管房地美和房利美,可以確保住宅產業的發展繼續得到政府的支持,避免房地產業陷入蕭條;美國次貸(債)危機的爆發還與美國經濟衰退有關,因此經濟刺激計劃的出台同樣有利於信貸市場的穩定。
其次,奧巴馬政府的救市政策體現為“經濟複興計劃”,側重於解決經濟衰退問題,因而抓住了問題的根本,這是救市政策發揮長遠效益的重要條件。剔除喪失勞動能力或根本不願就業從而隻依賴房價上漲來支撐還貸的消費者,美國次貸(債)的出現歸根到底是民眾的支付能力不足,在很大程度上又是民眾的就業機會不足。因此解決美國的經濟和金融困境,僅僅緩解美國中低收入民眾的暫時困難是不夠的,還必須立足於長遠,通過改善美國民眾的就業環境,提高他們的收入水平,才能最終解決他們的支付能力不足問題。為此,奧巴馬政府希圖通過減稅直接讓利中低收入階層,增加他們的收入;以更大規模的財政支出來刺激經濟複蘇和經濟增長,改善民眾的就業環境;加強對外經濟交流,以最大限度地獲取對外貿易的好處。其中,對公共建築物、學校建築物、國家基礎設施、信息高速公路、醫療係統進行最大規模投資改造是奧巴馬政府救市政策內容的重中之重。
再次,盡管奧巴馬政府有意區別於布什政府,但他們的救市政策無意中在一定程度上有相當的互補作用。如果說,布什政府的救市政策因為任期的限製而側重於短期效應,他不可能也不願意為太遠的將來做規劃和打算,奧巴馬政府則因為新上台且布什政府的救市成效不彰,既必須也願意采取一些更根本、更長遠的改革措施。如布什政府對次貸(債)的處理是可以暫緩償還,並重新製定切實可行的償還計劃,應急特征非常明顯;奧巴馬政府在此基礎上一改布什政府區區1 680億美元的經濟刺激計劃,不再零打碎敲,而以高達1萬億美元以上規模的經濟複興計劃取而代之,長遠意圖不言自明。這樣,布什政府的救市政策與奧巴馬政府的救市政策相互結合,長短搭配,客觀上有利於在現有製度框架下最大限度地解決美國次貸(債)和金融危機問題。