中國—東盟自貿區的貿易規則升級版之探析
國際規則與標準化
作者:徐憶斌
中國—東盟自由貿易區(下簡稱CAFTA),是中國對外簽訂的第一個自貿區協定,具有非常重要的意義,對日後中國參與其他的區域經濟聯合起到了示範效應。2013年,李克強總理在中國—東盟領導人會議上提出了“2+7”合作框架,為未來十年中國與東盟夥伴關係的發展提供了思路,也為打造CAFTA升級版明確了合作領域。從整體上講,CAFTA的相關法律規則和製度仍不完善,特別是涉及到內部許多製度的協調以及一體化需要的相關機製方麵存在的問題較多,對於自貿區升級版的打造,規則是非常重要的保障。因此,本文從法律規則升級角度入手,對CAFTA主要規則進行破解與提升。
一、貨物貿易協議的規則升級分析
《中國—東盟全麵經濟合作框架協議貨物貿易協議》(下簡稱“貨物協議”),是中國參與的第一個自由貿易區的貨物貿易協定,也是中國與東盟之間具有裏程碑意義的協議。它主要基於WTO規則,同時兼顧CAFTA自身的需要,並著重體現了對東盟四個新成員國老撾、緬甸、柬埔寨、越南的優惠待遇和特殊照顧,體現了自貿區靈活性。
總體上來看,“貨物協議”規則有如下特點:其一,明顯的WTO規則傾向。“貨物貿易協議”在條文規則的訂立上很多都以GATT1994為參照,有的條款規定甚至是對GATT中的相關條款原封不動的援引。如“貨物協議”第2條規定GATT1994第3條“國內稅和國內法的國民待遇”為它的內容一部分。如其直接規定在非關稅措施和知識產權等方麵適用WTO規定等。在采取保障國際收支平衡措施時以GATT1994和《關於執行GATT1994國際收支條款諒解》為根據。其二,突出自貿區自身需要。如在“市場經濟地位”方麵,東盟國家完全給予中國承認,而且還承諾對中國不適用《中國入世議定書》第15條(反傾銷替代國)和第16條(特殊保障措施)以及《中國加入工作組報告書》第242段(紡織品特保條款)。又比如,東盟農產品的“早期收獲計劃”、“原料及短缺產品”的一般例外,以及商品貿易的常規路徑(Normal Track)與敏感路徑(Sensitive Track)劃分等等。但就目前來看,貨物貿易規則中仍存一定的不足,不解決則可能會影響自貿區升級版的打造。
一方麵,防範出口障礙的政策不力。“貨物協議”安排使得具有競爭優勢的產品會由於關稅降低或取消而相應的增加出口總量。但是,出口的激增也不可避免地會對進口國造成不小的壓力,在這種情況下,某些成員國選擇非關稅壁壘的可能會增加,如嚴格的檢驗檢疫製度等,這無疑也是需要未雨綢繆的。另外,商品出口地區和產業結構分布上,我國與東盟國家相似度較高,無疑增加了雙方間政策協調的難度。隻有在貿易政策方麵緊密協調,才能有效避免成員國對各自出口產品政策支持而造成的惡性競爭。在CAFTA這樣較為鬆散並且成員之間國別差異較明顯的一體化製度安排中,規則中缺乏統一規範的貿易政策協調機製以防範出口障礙,貿易發展則會存在較大風險。
另一方麵,抵禦貿易競爭壓力的規則欠缺。在CAFTA推進中,最早實施的是“早期收獲”安排,而在關稅方麵,有的是雙方互免,但更多的則是我國單方減讓,在這些農產品中我國的競爭力並不強。為了建立自貿區,中國對此並沒有提出國內農產品實行特定產品和例外產品保護,這體現了貿易大國的實力。但我國是農業大國,在入世時已對農業做出了較大的結構調整,而在此基礎上,東盟“早期收獲”產品的大幅減稅進入我國後,現有農民的生產經營可能將無法適應這種不利的競爭地位,進而農業發展也會受到一定的影響。
對於以上的問題,從內部來看,中國解決應自身應對向東盟市場開放市場後的衝擊。自貿區的構建造成市場的開放,這必然會帶來體係內部的重新洗牌,衝擊和影響在所難免。雖然自貿區許多製度和規則都是參照與援引了WTO規則,在處理各成員國間關係時仍然有效,關鍵是要處理好體製內與體製外在規則適用時的協調,防止出現在一體化體製外強化而在一體化內弱化的不平衡現象。就外部來看,自貿區應著力在相關一體化法律機製方麵進一步努力,如CAFTA貿易體製中涉及關稅、非關稅和貿易救濟等措施方麵,在一體化機製上也應著眼於與貿易有關的相關製度環節,比如相關委員會的設立、相關的人員安排,以及建立特定的聯係與商洽機製,避免出現違法等現象的發生。隻有通過內外不斷磨合,才能解決CAFTA貨物貿易方麵存在的隱患,朝著良性方向發展。
二、服務貿易協議的規則升級分析
《中國—東盟全麵經濟合作框架協議服務貿易協議》(下簡稱“服務貿易協議”)的簽署標誌著我國與東盟就服務貿易的交往活動的規模化和規範化的開始,為我國創造了一個貨物貿易、服務貿易良性循環的法律環境。總的來看,CAFTA下以“服務協議”為基礎的製度,是與中國及東盟在服務貿易發展方麵的特點聯係起來的,但結合歐盟(下簡稱EU)、北美自貿區(下簡稱NAFTA)的規則和實踐,本文認為其還存在一定的差距。
第一、準入程度不高。目前,CAFTA區內市場開放的程度還不高,存在著很多限製。就承諾減讓表而言,“服務貿易協議”采用的是肯定列表方式,而NAFTA采用的是否定列表方式,前者更為靈活,而後者更為透明,約束性的肯定列表往往無法窮盡各種可能,因此這就導致很多隱蔽的措施得以堂而皇之的得以采用。而且,CAFTA中大多數國家皆為發展中國國家,普遍的特點是服務業人數不多,發展成熟度不足,這就更加導致在很多領域充斥著各種貿易壁壘。因此,這種減讓表製定方式,會增加中國與東盟國家之間在服務貿易領域的障礙,影響雙邊服務貿易提供者的積極性,並且令升級版中服務貿易自由化的進程大大減緩。
第二、資格認可欠靈活。根據“服務貿易協議”,為使服務提供者獲得授權、許可或證明,一締約方可承認在另一締約方已獲得的教育或經曆、已滿足的要求、或已給予的許可或證明。這樣的規定給服務提供者的跨境流動提供了一定的方便。但應注意到,這種統一的標準並不是在每個服務貿易領域都是適用的,這與有些服務行業的特定性質有關。在CAFTA中,適合有統一標準的服務貿易領域,將應該加強資格的認可,這對於服務貿易人才的培養也將起到有益的反作用,也將對高級人才的吸引起到很大的幫助作用。但是,目前CAFTA自貿區內還缺乏具體細化的關於資格認可方麵的規定。