本章呼應全篇提出的理論思考和政策主張，從健全農村社會保障體係、建立農村土地產權市場、改革土地征收機製等三個方麵，就如何有效建立製度創新的保障體係提出相對具體的對策建議。
8.1建立和健全農村社會保障體係
隨著社會主義市場經濟的不斷發展，城鄉社會的製度一致性要求日益強烈，這就要求不斷改善農村社會經濟環境，特別是完善農村社會保障體係。前已述及，農村土地產權實際上發揮著社會保障功能，物權法和地方政府以征地補償來部分替代社會保障功能，畢竟是替代性和暫時性的，反映出我國農村社會保障體係的真實殘缺。從農村經濟的持續發展和國民經濟體係的整體性來看，必須重視農村社會保障體係的完善，否則無法推動農村資源和城市資源的合理流動，無法形成有效的農村市場交易機製，這既是解決農村集體產權製度創新的關鍵，也是中國經濟體製改革的核心內容之一。
一般認為，農村土地的社會保障功能是農地產權製度的製度績效不高的原因，甚至有學者認為農戶土地權力的實質主要為社會保障權（金永思，1997），這種權利的存在使得農村土地製度的目標必然是二元的，即既要發揮土地生產要素的功能，又要發揮社會保障的功能。農村社會保障製度試圖依附於土地保障的基礎上，形成了土地製度和農村社會保障製度互相掣肘的局麵，使得任何土地產權改革和製度創新無異於“帶著鐐銬跳舞”。由於農村社會保障缺失，務農農民隻得要求定期調整土地分配，靠均等占有土地來獲得公平的生存保障；進城務工農民在城市也缺乏就業和生活保障，且失去土地後再次獲得土地的交易成本高昂，因此，即使不耕種也不會將土地承包權轉讓出去。與此相反，也有學者（姚洋，2000）強調農地的社會保障職能對效率的正麵作用，因為社會保障的一個基本作用是使生產力不至於在突發破壞性事件（如疾病、失業等）時遭到摧毀性的打擊，而對生產力的保護能提高經濟效率。但這種效率的提高，主要是指農民由於農地的社會保障功能，提高了抵禦在其他產業失業的能力，以致於農民能夠從事其他職業以及跨區域的流動，從而在穩定的基礎上實現了生產要素的流動和社會整體效率的提高。
在當前農村經濟發展水平不高，非農就業機會缺乏，農村的社會保障體係還沒有建立起來的情況下，農民將土地作為社會保障的替代是理性的選擇，也得到學界和政府的認可。隨著經濟的發展和農民收入的提高，農地的社會保障功能可能會漸趨減弱，但這也正需要土地產權製度的創新，需要農村社會保障的進步。即使農村社會保障體係不是農地社會保障功能的唯一替代，但作為主要的替代無疑是正確的。剝離農村土地的社會保障功能，恢複其資產功能和生產資料功能，正是社會和諧公平的應有之義。社會保障是一種公共品，農民完全應當享受國民待遇。隻有整個社會保障體係完全建立起來，特別是通過外部的力量，建立健全農村社會保障體係，才能將農地產權製度安排中的保障功能置換出來，農地產權製度的改革才是有效的，而這正是政府的責任（李迎生，2005）。馬克思《資本論》和《哥達綱領批判》中指出，社會保障是社會再生產的需要，社會主義社會應該為包括農民在內的全社會成員提供社會保障，保障資金來源於社會產品分配前的扣除。195根據馬克思的思想，為了實現國民收入的合理分割， 國家政府應當參與分配，通過社會保障製度在分配機製上的特有功能，緩解社會分配的不公狀態，為一部分特殊的社會成員提供基本物質生活需要。
一個時期以來，在社會財富大大增長的同時，城鄉居民極其不均衡地分享社會發展的成果。從社會正義的角度看，過去農民曾為我國工業化發展提供了大量的原始積累，但在我國工業化總體上進入起飛階段後，農民仍不能分享經濟發展的成果，得不到應有的社會保障，這是政府缺位的一個重要方麵。從公共財政的角度看，目前農村最主要的保障形式是社會優撫、社會救濟和“五保”，保障的內容主要為補貼性、救濟性的單項保障，社會保險在大部分農村地區未開展業務，沒有建立起農村多層次的社會保障製度。我國當前中央財政對農村社會保障的支出，總體定位為“政策扶持”，實際上未能承擔起應有的責任，而地方基層財政難以承擔起農村社會保障的重大責任。2002年中央財政共安排社會保障支出860億元，占總人口70%的農民大約隻享受了其中的10%左右。2007年國務院決定在全國建立農村最低生活保障製度，也是實行地方人民政府負責製，中央財政隻對財政困難地區給予適當補助。農村社會養老保險製度基金來源基本隻是農民個人的繳費，由於集體經濟弱化和鄉鎮企業的民營化、股份化，集體補助能力下降，補助資金難以落實，而政府扶持也未到位，製度運行必然麵臨問題。基於資金短缺，農村社會保障現在多停留在對部分生活困難農民盡一種關懷的義務和責任，實行以福利救濟為中心的臨時性的、有限的保障措施，還沒有達到社會化的、較發達的適應市場經濟需要的層次。