在京外國留學生法製化管理存在的問題
國際研究
作者：張春燕
【摘要】在京的外國留學生是一個特殊群體，為了規範對他們的管理，目前我國已經製定了一係列針對外國留學生的法律規範，但在管理在京留學生的工作方麵仍然存在著一些亟待解決的問題，涉及到留學生獎學金管理、就業管理、居住管理、社會管理等各個方麵。伴隨著北京邁向國際化大城市的進程，我們應當充分認識法製對於留學生管理工作的必要性和緊迫性，盡快構建並完善適合留學生特點的法律規範體係。
【關鍵詞】在京外國留學生 留學生管理 法製化管理
【中圖分類號】D920.4 【文獻標識碼】A
作為中國的首都，北京是中國的政治、文化和教育中心，擁有我國最先進的教育資源，名校雲集，對外國留學生有著巨大的吸引力，尤其是2010年北京市實施“留學北京行動計劃”以來，選擇到北京留學的外國留學生每年都呈現出遞增的趨勢，北京目前已成為全國接受留學生數量最多的城市之一。作為一個特殊群體，外國留學生在其留學北京期間會遇到日常生活中方方麵麵的問題，如獎學金的申請、參加社團或宗教活動、居留居住、工作就業等。為了規範對在京外國留學生的管理，北京市政府頒布了《關於外國留學生工作的若幹規定》以及《外國留學生獎學金管理暫行辦法》等多個地方規範性文件，除此之外，國務院各部門出台的一些部門規章或規範性文件也是對在京外國留學生管理的法律淵源，如1985年10月製訂的《外國留學生管理辦法》，1992年出台的《關於妥善解決外國留學生在華非法居留問題的通知》，以及2000年頒布的《高等學校接受外國留學生管理規定》。
從總體上看，相關法律法規的實施為推動在京留學生教育的發展發揮了巨大的作用，但隨著改革開放的不斷深入和國際交往的不斷擴大，這些法律規範無論從內容上還是從數量上都遠遠落後於北京留學生教育的迅猛發展，表現為大多數規定不是專門針對外國留學生的，而且多為原則性的一般規定，普遍適用於所有的外國人；有些法律規範已經嚴重滯後，不能適應新的發展需要；還有一些法律規範仍然空白，需要根據實踐進一步補充和完善等等。①伴隨著北京建設中國特色世界城市的進程，在京外國留學生法製化管理中存在的問題主要體現在以下幾個方麵：
在京外國留學生就業管理中存在的問題
在2013年新《出境入境管理法》頒布之前，我國對外國留學生在留學期間的打工行為實施非常嚴格的限製，即不允許他們在我國直接就業，隻允許從事與其知識特長或所學專業相關的科研、文化等勤工儉學活動。如《高等學校接受外國留學生管理規定》要求，外國留學生在其留學期間隻能參加勤工儉學，不得就業、經商或是從事其他營利性活動；為防止外國留學生在留學期間變相就業或是在簽證結束後以非法身份就業，該規定還指出外國留學生在學業結束後必須在規定時間內出境；如果外國留學生想在中國就業，隻能待留學期滿畢業回國，有一定工作經曆後，再以就業者的身份來中國就業。《北京市關於外國留學生工作的若幹規定》第十六條也規定了未經批準在校的外國留學生不得在中國就業、經商，學業結束後應及時回國，不得逾期居留；其所在學校也不得介紹在校的外國留學生外出謀職。
之所以對外國留學生的就業行為進行嚴格管理，主要是因為接受外國留學生的高校和政府主管部門對外國留學生的就業行為存在一些模糊的認識：或是基於現實的考慮，認為在當前總體就業形勢比較嚴峻的大環境之下，放鬆對外國留學生就業的管控可能會有損我國公民的利益，不利於我國就業市場的穩定；或是從傳統教育思想的出發，認為外國留學生的就業行為屬於不務正業，如若放鬆管理則會一放就亂。②在這些觀念的影響下，執法部門在執法過程中，並不對勤工助學與非法就業行為加以區分，隻要外國留學生進行收取報酬的勞務行為，就會被視為非法就業進行處理。
但在實踐中外國留學生打工的現象依然非常普遍，甚至有不少外國留學生瞞著學校暗中打工。尤其是2008年世界金融危機爆發之後，以勤工助學的名義賺錢已成為外國留學生改善學習條件、保障生活安定的重要途徑。實際上，允許外國留學生勤工助學已經成為國際通行的做法，如德國、法國、美國、日本、韓國等國都允許外國留學生利用假期時間打工，甚至規定即使在正常學習期間在不超規定時限的前提下也可以打工。③以便吸引更多的外國留學生入境讀書，刺激國內的教育事業及相關行業的發展。
在這種情形下，為了滿足與時俱進的現實發展的需求，新《出境入境管理法》第四十二條明確提出，國務院教育主管部門會同國務院有關部門建立相應的外國留學生勤工助學管理製度，對勤工助學的崗位範圍和時限作出規定。這是我國首次以立法的形式對外國留學生的勤工助學情況進行了明確。另外，新《外國人入境出境管理條例》（以下簡稱《出入境管理條例》）也對外國留學生的勤工儉學、實習等行為進行了規範，實際上也對外國留學生的就業問題賦予了合法性。該條例第二十二條規定，入境的外國留學生如需在校外勤工儉學或實習，應當經其所在學校同意，並向公安機關出入境管理機構提出申請；如果持學習類居留證件的外國人所持居留證件未加注勤工助學等規定信息的（如實習地點、期限等），不得在校外勤工助學或實習。第二十六條還進一步明確了，招收外國留學生的用人單位、以及外國留學生本人都有及時向所在地縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構進行報告的義務。