從突發事件談國際組織的管理及其國際責任
政府與公共管理
作者：張天奎
摘要：海地霍亂案中所引發的國際法下國際組織責任承擔主體資格問題、特權及豁免協議等所可能引發之議題，均值得我們深思並探討，至於國際組織在各國際法院前是否亦能主張豁免，而國際法院又是否是處理此類爭議的適當爭端解決場域，此仍有待更深入的研究與探討。
關鍵詞：海地霍亂國際組織國際責任
一、事件由來
2010年海地大地震後，基於聯合國安理會於2004年通過的第1542號決議②而派駐在海地的維和部隊，亦投入當地救援工作並維持該地區的穩定及和平。然而，對海地民眾來說，聯合國維和部隊進駐後帶來的除了和平之外，更可能包含了可怕的霍亂病原，截至目前為止共造成67萬人感染，八千餘人死亡的結果。在海地霍亂疫情爆發3年之後，由5名海地人代表上述67萬多人向曼哈頓聯邦法院提起對聯合國提出控訴的集體控訴將的指控，要求聯合國對海地霍亂疫情負責並作出賠償。
海地為何出現霍亂大流行一直是爭論的重點，根據Translational Genomics Research Institute (TGRI)調查，海地流行的霍亂與在尼泊爾流行的霍亂基因碼有高度吻合性，②海地民眾因而主張霍亂是隨著2010年輪調至海地擔任維和部隊的尼泊爾軍人一同移入的，且因為聯合國駐軍基地並未建構完善的衛生設施，任由未經處理的汙水排放至當地民眾飲用灌溉的河流，此一連串錯誤終究導致霍亂的大規模爆發。麵對這些指控，聯合國始終否認海地的霍亂流行應歸咎於維和部隊的進駐；但另一方麵，聯合國仍編列預算協助海地進行汙水處理之基礎建設，並提供對抗霍亂傳染的醫療援助。對海地民眾而言，聯合國否認造成和亂的說法令人無法接受，且聯合國的援助並不足以彌補霍亂對當地民眾造成的損害，因此海地受害者要求聯合國應該為此一錯誤造成的損害負起賠償責任。
然而，海地民眾向聯合國求償的主張，麵臨了諸多法律上問題的挑戰，其中包括了國際組是否是國際法下的適格主體而成承擔權利義務能力？聯合國所享有的豁免權是否為“絕對豁免”？豁免權又造成追究聯合國責任時又什麼樣的困難？
二、國際組織作為國際法主體的資格
長久以來，國際法在以國家為主體的基礎下發展，各類國際活動參與抑或是國際組織的組成，多數均要求締約者或會員須具有“國家”的地位（允許以獨立關稅區為締約者的WTO為少數之例外），然而，從維也納條約法公約第3條將條約定義為“國家”及“其他國際法主體”簽訂的協議觀察，我們可以發現國家以外的其他國際法主體在國際法下的主體格是被承認的，且我們從聯合國與各駐地國簽署特權與豁免公約或其他協議等實踐觀察，國際上普遍認肯國際組織作為國際法主體資格。
三、國際組織對國際責任的負擔
為了處理國家錯誤所導致的國家責任問題，2001年國際法委員會亦提出了“國家責任草案”，希望藉由將現有國家責任的習慣法法典化，厘清國家在國際法下的責任承擔，並建立國際法下國家責任承擔的統一規範，縱使此國家責任草案尚未生效，但在Gabč；íkovo-Nagymaros Project和Bosnia Genocide Case等案中，該草案已為國際法院以及前南斯拉夫特設國際刑事審判庭所適用。近年來隨著國際組織在金融、貿易、區域和平穩定等各方麵在國際社會中扮演重要且活躍的腳色，伴隨各類活動而來的責任負擔問題也引起注目。以聯合國布署維和部隊行動來說，維和部隊在各地所引起的性侵害、暴力事件層出不窮，③此些事件除了造成聯合國部隊的負麵形象外，聯合國對於所屬單位行為應負擔何種責任也引起關注，本文前述聯合國駐海地維和部隊可能引起的霍亂流行案賠償案，亦為國際組織應否在國際法下承擔責任的問題。
為了厘清國際組織的國際責任承擔問題，國際法委員會針對此一議題進行探討，並在2011年提出國際組織責任條約草案，希望如2001年所提出的國家責任草案一般，為國際組織負擔國際責任建立統一的規範。然而，國際組織責任條約草案目前在學界引起了許多地討論，其中有認為各國際組織的主體資格受其成立條約和法源影響，在各國際組織設立法源相異的前提下，各國際組織性質上自也有所差異，既然各國際組織互不相同，訂定一個通案適用於全部國際組織的國際責任草案自也是行不通的；相對的，亦有認為縱使各國際組織性質上有所不同，但本質上均為國際法人組織，在任務相異但本質相同的情況下，自有可能如國際法委員會所提出的“國際組織責任草案”一般，建立一個通盤是用於所有國際組織責任的國際規範。除了前述爭議之外，國際間對於各類侵權事件如何“歸因於”(attribute)國際組織，國際組織賠償範圍如何界定等問題上，目前仍無法取得共識。