（四）情理性方麵的缺陷——未經法定權限和程序進行整改
山西於2005年開始“資源有償，明晰產權”，吸引了一大批投資者進入。私人煤炭企業主通過簽合同、交費等合法方式買斷采礦權，很快山西政府收到上千億的買斷費。在這一過程中，山西省作為民事主體與煤老板進行平等交易，煤老板是出於對政府的信任才願意進行交易，而且都是合法取得采礦權。2007年之後，山西省政府為了煤炭企業做大做強，關停小煤礦的標準不斷提高，從年產3萬噸以下全關，到6萬噸、9萬噸、15萬噸，直到90萬噸以下全部兼並。許多煤炭私企為了滿足私有化後的30萬噸標準，進行技術整合，投入動輒百萬、千萬甚至上億元，經過兩三年時間，好不容易符合標準，現在卻要麵臨被兼並重組的困境。如此多變的政策，如此快速的角色轉換，如何能保障公民、法人和其他組織作為行政相對人的合法權利，如何能體現法律的安定性，如何能讓行政相對人信服政府呢？
四、規範整改煤炭企業的建議
全國兩會期間，高層對於備受爭議的山西煤炭整改事件卻給予了高度評價。由此可見，雖然山西煤改掀起了全國人民的爭議熱潮，但是這一舉措很可能在全國範圍內推廣。既然整改行為可能被推廣，那麼當下我們更需要關心的是怎麼規範這種整改行為。
（一）闡明整改出於公共利益
浙大張穀教授在報告文本中說到：“從法律層麵而言，山西煤改事件其實是一個私法與公法糾纏的事件典型。整個事件可以化約為：山西省各地政府以民事契約的形式招商引資，賣出采礦權後，然後搖身一變，以公權力的身份，打著公共利益等的名義，征收采礦權等，明顯有空手套白狼之嫌。”但是李勁民在《資源權益調整要立足長遠》一文中說到，山西煤改是積極主動地貫徹中央要求，是維護國家利益的必然要求，也是實現山西煤炭可持續發展的根本要求。可見，在山西省的文件中這是基於公共利益的需要才決定整改煤炭企業。那麼山西煤改的公共利益到底是什麼呢？按照山西省的說法是提高煤炭資源利用率，提高安全水平，杜絕偷稅漏稅。其實，說整改是為了提高安全生產水平這是很牽強的。因為我們不能說90萬噸以下的小煤礦就一定是安全隱患最大的煤礦，這是沒有法律依據的，國務院對於安全生產標準是有具體規定，不是按照產量來簡單劃定。
（二）關注整改中的沉默主體——礦區居民
在整改的過程中，山西省一直忽視一個沉默群體，那就是礦區居民。這個群體承受著因礦區開發帶來的一係列環境問題，卻在礦區私有化以及公有化的過程中，都沒能發出聲音。他們的權利被漠視了。這點明顯是不合理的。在公共利益的確定中，礦區居民的利益是不容忽視的，他們作為受害者理應受到保護。所以，在以後的煤炭整改中必須將礦區居民的利益納入考慮，可以通過舉行聽證會，廣泛吸納群眾的意見，考慮群眾的需求，從而達到公權力和私權利的更好的平衡狀態。在利益衡量上可以實現全麵、民主、科學的最佳性。
山西煤改不是單純的法律事件，它是特定社會大環境的產物，必然要放回到社會市場經濟中。筆者從實在法角度，從行政法中的合法性、合理性對其進行分析，希望其他省份在借鑒山西省整改方法的基礎上，能夠正確對待整改過程的合法性、合理性，從而保證兼並重組工作能夠合法有序地進行，實現真正意義上的行政法治，促進社會健康穩定地可持續發展。
（作者單位 ：浙江工業大學法學院）