論規製性檔案行政指導
理論探討
作者：李玉華
摘要：論述了規製性檔案行政指導的概念、適用範圍、容易出現的偏差以及對規製性檔案行政指導的規範措施。
關鍵詞：檔案行政指導；規製性；行政指導
隨著依法治檔、依法行政的深入，檔案行政指導作為一種新型的依法行政管理方式，以其靈活性、應變性、適應性等優勢正逐漸成為檔案依法行政管理不可或缺的方法。但是，對於檔案行政指導的理論研究卻顯得相對滯後，本文僅對規製性檔案行政指導作一些有益的探討。
1規製性檔案行政指導概述
所謂規製性行政指導，就是“行政機關為了維護和增進公益，預防危害公益的現象發生，對違反公共利益的行為加以規範和製約的行政指導”。[1]對於規製性檔案行政指導來說，就是指檔案行政管理機關為了維護和增進公共利益，對妨礙社會檔案秩序、危害公共檔案利益的行為加以預防、規範、製約的檔案行政指導。主要適用於需要預防當事人可能出現的妨害檔案行政管理秩序的違法行為。
盡管規製性檔案行政指導這種靈活有效的行政指導方式，對於發揮其軟法的預防和抑製功能，有效地提高檔案行政執法和監管效果，有著積極的作用，但是，規製性檔案行政指導，很容易與行政命令、行政強製等檔案行政執法行為的界限相混淆。在具體的檔案行政管理實踐工作中，也有一些應該澄清和指出的誤區，如果不能界定規製性檔案行政指導的適用範圍邊界，並采取一定的規範規避措施，那麼，將會影響檔案行政管理部門在社會上的認可度和公信力，而且也不利於建立檔案法製權威和有效的監管製度。因此，研究規製性檔案行政指導的範圍，規範和完善規製性檔案行政指導，以期更好地發揮規製性檔案行政指導的優勢和作用，就顯得尤為重要。
2規製性檔案行政指導的適用範圍
規製性檔案行政指導的適用範圍是指檔案行政管理機關依照法律、法規賦予的權限，以行政指導的方式對妨礙社會檔案秩序、危害公共檔案利益的行為加以規範和製約的範疇和界限。筆者認為，目前規製性檔案行政指導可以適用於以下幾個範圍：
2.1法律、法規空白領域。現行的檔案法律、法規不完善，而且檔案工作領域在不斷地擴大，使得在許多方麵還處於“真空地帶”，檔案行政管理機關可以根據法律的原則和精神，以規製性檔案行政指導的方式主動加以規範和製約。例如，隨著我國社會主義市場經濟體製的建立和發展，出現了大量的非公有製企業，但對非公有製企業檔案事務的管理，在檔案法律中幾乎是“空白”。針對檔案法律法規製定滯後的現狀，可以出台規範性文件進行指導。北京市檔案局在這方麵就作了有益的嚐試。“北京市檔案局采用的是與北京市工商業聯合會聯合印發《北京市非公有製企業檔案管理指南》的方式，之所以采用‘指南’這樣的詞彙，體現了自主建檔、堅守商業秘密、無償指導、建檔標準不搞一刀切等原則，得到了非公有製企業的普遍認同，並取得了很好的行政目的。”[2]從其形式上看，“指南”雖然不具有對檔案行政相對人的強製力和拘束力，但可以起到一定規則的作用。
2.2有禁則無罰則領域。在現行的檔案法律、法規規範中，有不少隻有禁則而無強製處罰的條款。檔案行政管理機關可以運用檔案行政指導的功能，規範檔案行政相對人的行為。如《檔案法》第十條明確規定：“國家規定不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔。”而檔案行政相對人卻不需要為此承擔法律責任。對此，檔案行政管理機關應主動調查清楚，建議檔案行政相對人改正，從而製止擅自歸檔的行為。