從現有政策和法律看，國資委被嚴格定位為履行出資人職責的機構即國家出資企業的股東。市場經濟條件下的股東是一般的民商事主體，盡管其負有一定的社會責任和義務，但其根本目標在於獲得投資回報，追求的主要目標是商業價值。實踐中，國資委作為履行出資人職責的機構，除了股東角色之外，其更重要的角色是企業國有資產的監管者，根據各級人民政府的授權實際上代表國家履行對國有資產進行監管的公共職責。不僅如此，現行《企業國有資產法》第七條規定：“國家采取措施，推動國有資本向關係國民經濟命脈和國家安全的重要行業和關鍵領域集中，優化國有經濟布局和結構，推進國有企業的改革和發展，提高國有經濟的整體素質，增強國有經濟的控製力、影響力。”盡管第七條強調是國家采取措施對國有經濟的戰略布局和結構進行調整，通過合理規劃和確定國有資本的投向，加強國有資本的重組和優化配置，提高國有經濟的整體素質，但實際上這些任務主要都需要國資委去落實，然而，這些職能已經明顯超出一般出資人對所出資企業享有的權利或應當履行職責的範疇。
現有各級政府對國資委一方麵要求其對所出資企業履行好監管職責，落實政府的公共政策和措施，另一方麵又要求其履行好出資人職責，確保國有資產保值增值。這意味著國資委不可避免地麵臨兩項職能，一方麵是社會公共事務職能，另一方麵是追求經濟利益最大化、實現更多所有者權益的商業職能。作為國資委也麵臨社會公益目的、社會公共價值目標與商業價值目標的等雙重價值目標的約束。實際上，由一個機構同時履行雙重職能，追求和實現雙重價值目標，其衝突是沒法避免的。最終的結果是國資委為了公共價值目標，必然限製或影響其商業訴求的實現，為了商業價值目標，必然無法充分顧及公共價值目標。正是這樣對國資委定位的含混不清，而且公共價值目標評價的實際困難，導致我們實際上沒辦法準確評價國資委的績效。國資委這種功能混淆、價值混同的狀況實際上會導致兩種功能相互牽製，兩種價值相互衝突，最終的結果是本來兩個都想得到很好的實現，結果兩方麵都得不到實現。
二、國有企業的角色定位
（一）國有企業的政策和法律定位
黨的十四屆三中全會把現代企業製度的基本特征概括為“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”十六個字。黨的十五屆四中全會再次強調要建立和完善現代企業製度，並重申了對現代企業製度基本特征“十六字”的總體要求。十六大報告中提出了“按照現代企業製度的要求，國有大中型企業繼續實行規範的公司製改革，完善法人治理結構”的要求。黨的十七大報告提出：“深化國有企業公司製股份製改革，健全現代企業製度。”《企業國有資產法》將國有企業直接界定為“國家出資企業”，並在第十六條明確規定：“國家出資企業對其動產、不動產和其他財產依照法律、行政法規以及企業章程享有占有、使用、收益和處分的權利。國家出資企業依法享有的經營自主權和其他合法權益受法律保護。”現有關於國有企業定位的政策及規定，與《公司法》、《物權法》等民商事法律相互銜接，規定國有企業擁有獨立的企業法人地位和完整的法人財產權，與民營企業等在法律上處於同等地位，是平等的市場主體。
（二）國有企業的實踐定位
由於國家對國有資本的目標和定位就不僅是資本回報的最大化，而是多重目標，國有企業往往不得不過多地強調社會目標——如挽救困境中的公司或落後地區開發，解決社會就業、維護社會穩定等等。在實踐中，國有企業相對於民營企業承擔了更多的社會職能，比如國有企業停業或破產，國資委或上級單位會被要求采取各種手段解決職工安置及再就業問題，如果債權人出現可能的不穩定因素，會被要求采取包括代為清償等多種手段解決消除影響穩定的因素，更為典型的國有企業之間的兼並重組問題，優勢企業通常都不願意兼並重組劣勢企業，但由於政府對國有資本社會職能的考慮，就會以犧牲優勢企業為代價，甚至是拖垮劣勢企業為代價，實施類似的兼並重組。近年來比較典型的實例是山東鋼鐵公司吞並日照鋼鐵公司，有報道標題直接稱之為“巨虧國有山東鋼鐵‘叫吃’贏利民營日照鋼鐵”，這實際上是為的是山東鋼鐵工業區域布局調整，為的是增強國有企業在關鍵行業和領域的領導力和控製力，國有企業在這種情況下成為了政府手中的棋子，而與真實的所有者權益，企業本身最大化的商業價值追求並沒有必然的聯係。總體上看，政府給國有企業確定的各類社會性任務，要求國有企業承擔各類社會性職能實際上可以籠統稱之為政策性負擔，早在1998年有學者就撰文指出：“如果政策性負擔依然存在，即使國有企業被私有化，國家也不能從政策性虧損中脫身，預算軟約束將不會消失。” 當然，相比20世紀末期，國有企業的商業定位有了提升，但國有企業被確定的經營目標仍不僅是價值最大化商業目標，而是被賦予了更多的社會任務和目標。
（三）國有企業定位存在的問題