經貿論壇
作者：孫光金
摘要：現有國資委和國有企業政策、法律及實踐定位互相矛盾、含混不清，導致國資委和國有企業無法對自身進行準確定位，國有企業績效無法充分實現，現有績效遭到質疑否定。改變現狀的可行路徑是通過國資委和國有企業的功能分化，實現分類改革，不同類型的機構和企業確定不同的目標定位。
關鍵詞：國資委；國有企業；功能；目標；分類
中圖分類號：F270文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2011）08-0048-02
引言
2011年3月，北京天則經濟研究所課題組發布了《國有企業的性質、表現與改革》的研究報告。該報告在綜合國有企業各方麵因素及各類數據基礎上提出：國有企業的利潤主要來自壟斷行業，國有企業員工薪酬高於社會平均水平，國有企業員工享受優厚住房福利，國有企業績效較為仰仗政策優惠，結構性“國進民退”已經呈現，2001年至2008年國有及國有控股企業名義利潤總額中，如去除各種補貼等收入，平均的真實淨資產收益率為-6.2％。天則經濟研究所的報告與此前官方關於近年國有企業的表現和績效形成鮮明對照。天則經濟研究所報告本身我們可以不予置評，但該報告確實促使我們反思，國有企業財務方麵的良好表現是否是真實的經營績效的結果，國有企業改革的任務是否已經基本完成。在國有企業經營管理過程中，人們也常有國資委與國有企業之間關係，國資委和國有企業功能定位與經營目標方麵的種種困惑。基於對這些問題的反思，筆者認為國企績效遭到質疑和否定，企業國有資產管理及國有企業經營實踐中存在的種種困惑，與現有政策、法規及實踐對國資委和國有企業的功能和目標定位含混不準確相關。本文結合筆者的觀察思考，就有關問題的理解簡述如下。
一、國資委的角色定位
（一）國資委的政策和法律定位
黨的十六大報告和十六屆三中全會對國有資產管理體製改革目標問題作了闡述，其核心思想就是要改變主要依靠行政隸屬關係、采取行政手段管理國有企業的做法，建立起以產權關係為依托的企業國有資產出資人製度，政府作為企業國有資產出資人代表，按照現代產權製度的基本規則和要求，依法享有出資人權利。十六大報告和十六屆三中全會決定明確提出：建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體製。2008年10月28日第十一屆全國人大常委會第五次會議通過了《中華人民共和國企業國有資產法》，該法就企業國有資產管理體製問題與前述政策相吻合，在“總則”部分明確規定了企業國有資產管理體製：一是按照“一級所有、分級代表”原則，由國務院統一行使國有資產所有權，出資人職責由中央政府和地方政府分別代表履行；二是明確規定“國務院和地方人民政府應當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開、不幹預企業依法自主經營的原則，依法履行出資人職責。”《企業國有資產法》明確將履行出資人職責的機構定位為國有企業的出資人暨股東，國有企業依法對企業本身擁有法人財產權，該種定位與《物權法》、《公司法》等法律製度相銜接，以法律的行使將國資委定位為國有企業的股東，將國有企業定位為普通商事主體。《企業國有資產法》第七章國有資產監督部分分別規定了各級人大常委會對人民政府履行出資人職責情況和國有資產監督管理情況的監督、各級人民政府對各自授權履行出資人職責機構職責履行情況的監督、國家審計監督、社會公眾監督、履行出資人職責的機構對所出資企業的審計監督等類型的監督體製和形式。《企業國有資產法》的前述規定實質上剝離了履行出資人職責機構即國資委作為出資人意義上監督權利之外的其他監督職責和權利。這一點與前述政策上對國資委的股東角色定位相互對應。
（二）國資委的實踐定位
在現有企業國有資產管理實踐中，國資委作為最主要的履行出資人職責的機構，政策和法律上的定位與實踐仍存在很大差距。實踐中，部分國資委的角色和地位不僅僅是股東或出資人，實際上還承擔著企業國有資產的行政監管責任，國資委不僅是股東，更是婆婆，在公司治理結構中是超級運動員，不僅參與公司治理，而且擁有裁判的權力。在實際運行中，部分國資委更傾向於把自身定位為超級監管者，而不僅僅限於出資人，從行為偏好來說更傾向於前者而非後者。也正因為各級國資委更關心和專注於前者，在很大程度上導致對出資人角色和職責履行上重視不夠，形成不該履行的職責成了重點，應該履行的職責成了輔助的局麵。《企業國有資產法》沒有引起足夠的重視，更沒有引發國資係統的足夠共鳴。有學者甚至指出“國資委對國資法這部法律在實踐當中的推進也不是很積極，現在甚至有點後悔在國資法起草時讓步太多，以至幹脆不談企業國資法。此外，還有其他部門不願推進企業國資法的實施。”
（三）現有國資委定位存在的問題