金融與投資
作者：李夢潔
一、引言
2011年6月27日，審計署公布了中國地方政府“債務賬單”：截至2010年底，全國地方政府性債務餘額10.7萬億元，涉及37.4萬個項目、187.3萬筆債務。同時審計顯示，融資平台公司是地方政府債務的第一大舉債主體，2010年末包括貸款、企業債等在內的全部債務餘額為4.97萬億元，分布在6576個融資平台公司。但根據央行6月1日發布的《2010年中國區域金融運行報告》稱，截至2010年末，全國共有地方政府融資平台1萬餘家，貸款餘額超過10萬億元。央行的數據高於銀監會，將交通、教育等也納入平台口徑，而鐵道部的貸款規模就超過萬億元。
以上情況表明，地方政府融資平台是承擔著巨大的債務在運營，“貸款—建設—賣地—還貸”這是地方融資平台的典型操作手法，使得許多人擔心未來平台自身和政府的償債風險。但從另一個方麵分析，地方政府投融資平台負債經營有其必然性，要以理性、審慎的態度看待和處置地方政府融資平台債務。本文對政府投融資平台舉債經營必然性的原因進行分析。
二、內部因素：政府為主體舉債經營的經濟學合理性
首先，政府可以在不增稅甚至減稅的前提下籌措更多資金用於發展支出。我國地方政府發展經濟，一方麵意圖提供一定的優惠稅率或者稅收減免來吸引項目落地投資；另一方麵需要加大發展性財政支出，提供有利於企業投資的公共品和服務。這就麵臨兩個難題，一是加大發展性支出就必須有更多的財政收入，而降低稅率卻會導致稅收減少。二是發展性支出增加導致再分配性支出被大大壓縮，影響民生問題，使政策難以為繼。地方政府通過組建政府投融資平台進行負債經營，用以城市發展支出，是當前一個很好的解決方法。其次，根據時間受益原則，負債、特別是長期負債，能夠將償還壓力在時間上後移，使得現任政府和企業在享受好處的同時有可能逃避部分債務。
三、外部因素
（一）體製因素
1.財稅體製
1994年分稅製改革後，地方政府財權、事權不對稱，中央掌握大量的財力，財政集中度大為提高，中央財政占全國財政收入的比重由1993年的22％大幅度提高到2009年的52.4％（如圖1）。而地方政府在財政收入層層向上集中的同時，事權和財政負擔卻在層層下壓，省級以下政府收入大幅度減少，支出責任卻幾乎未變，許多事權下放後卻未有配套財權下放，中央政府的財政轉移支付不能解決地方政府財政支出的不斷增加，使地方出現了財力資金的匱乏（見圖2），給地方財政造成了巨大壓力。而1994年稅改時頒布的《預算法》明確規定地方政府不得發行地方政府債券，因此，地方政府不得不通過地方投融資平台直接或間接地借入內外債務。
2.行政體製
現階段我國的行政體製也處在一個轉型期——從全能政府轉變為一個宏觀的、服務型的政府。但是，目前的行政體製仍存在很多問題，比較突出的就是體製臃腫，這就造成了剛性的職能財政支出，相對消減了必要的用於地方經濟發展的財政支出。
3.管理體製
由於當前政府債務管理沒有統一的機構，就形成了多部門共同管理政府債務的現狀，而各部門的權限和側重點都不同，所以達不到規範管理的效果，致使政府投融資平台負債經營並且債務持續存在。