從秦到清，中央政府對待少數民族地區的施政大致是以羈縻為始，實行名義上的統治，或者說是統而不治；進而漸次實行間接統治，最後才是直接治理。在兩千年中，少數民族地區的地方行政製度有過多年形式的變化，但歸結起來就是上麵這三部曲。
———周振鶴
一. 地方行政製度的由來：從分土而治到分民而治
“天下—國—家”的封建製
從周代開始，實行的是封建製。封建就是封邦建國。《左傳·桓公二年》中記載：“天子建國，諸侯立家，卿置側室，在夫有貳宗，士有隸子弟。”這就是封建製的形態，周天子把王畿以外的土地分封給諸侯，諸侯又把國都以外的土地分封給大夫，大夫還可以把采邑以外的土地分封給士。這樣逐層分封的結果就是使周王朝形成“天下—國—家”三個基本的地域層次，這也就是“齊家治國平天下”之說的地理背景。
用宋代歐陽修的話，“三代以上，莫不分土而治也”，受封的諸侯既與天子分疆而治，其相應義務就隻是納貢、朝覲、助征伐而已，其封地並非天子之土。諸侯對自己的封地擁有絕對的統治權。不但天子授土以後，此土即與天子無涉，就是諸侯將采邑分封給卿大夫後，此采邑也與諸侯無關。每個采邑都有一套獨立的行政機構，有一批如同後代官吏那樣的家臣。
可見，周實際是一個全麵分權的社會，天下、國、家都具有相對獨立的地位，沒有中央與地方的行政關係，當然也沒有地方行政製度了。封建製是建立在宗法製的基礎上的。封建製是地緣關係，宗法製是血緣關係，二者是二位一體的。《左傳·昭公二十八年》說：“昔武王克商，光有天下，其兄弟之國者十有五人，姬姓之國者四十人，皆舉親也。”
隨著人類的不斷繁衍，大宗與小宗之間，周王室與諸侯之間的關係越來越疏遠。特別是那些在比較邊遠的地區的諸侯國還由於經濟發展的不平衡，與周王室的關係更加疏遠。長此以往，獨立性的諸侯國分散性、離心性傾向越來越大，一些勢力較強的諸侯國更是不滿足於自己的現狀，互相侵占土地，掠奪財富，甚至是吞並小國，戰亂由此而生。葵丘會盟，齊桓公的霸主地位得到正式承認，標誌著分封製崩潰。秦朝統一後，建立郡縣製，分封製結束。
由先秦而始的郡縣製
春秋戰國時期，各諸侯國之間的兼並戰開始，具有相當獨立性的分封製不再適合戰爭現實。為了在戰爭中便於統一指揮，由國君直接控製的縣、郡管理體製逐漸興起。
縣的設立比郡要早。據《左傳·莊公三十年》記載，楚武王（公元前740～前690年在位）滅掉權國，將其改建為縣，這應該是有記載的最早設縣的國家。之後，各國陸續設縣。這時候的縣可分為兩種類型：楚和秦的縣都直屬於君主；晉、吳的縣多是卿大夫的封邑。兩者雖保持原來的都鄙製度，采用世族世官製，但由國君直接支配，是直屬於國君的別都。
初期的郡大多設立在新征服地區或各國邊界線上，以國君直控的方式強化這些地區適應戰爭的機動能力。但郡、縣之間並無相互統屬的關係。《左傳·哀公二年》記載趙簡子的誓師詞上說“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡”，縣居於郡之上。
戰國後期，隨著兼並戰的加劇，邊防設郡之地逐漸繁盛，促使郡的進一步劃分；同時，內地的縣逐漸增多，也需要建立起更高一級的管理機構，於是就形成了郡、縣兩級製的地方管理體係。
郡守為郡的長官，多由武官充任，有征兵領軍之權。各郡所統之縣的數目，見於記載的有魏國上郡十五縣，趙國上黨郡二十四縣，代郡三十六縣，韓國上黨郡十七縣，燕國上穀郡三十六縣等。齊國始終沒有設郡，但設有都，略同於其他各國的郡。至戰國末年，各國郡縣的設立已經很普遍，但仍有封國摻雜其間。
秦統一六國後，郡縣製遂遍行於全國。據《史記》記載，秦始皇統一六國後，“罷侯置守”，分天下為三十六郡。他把全國劃分為三十六個郡縣，郡設守，縣設令，由於郡守要兼領武事，故當時人常以“郡將”稱之。郡的長官，除了太守之外，還置監、尉。郡置守、尉、監，守治民，尉典兵，監禦史則負責監督百姓及官吏，職務類似於中央的禦史大夫。郡守、郡尉和監禦史分職明確，與中央政權的“三公”明確分職的原則相一致。
郡下為縣，縣的長官為縣令（長），屬官有丞。縣以下以鄉、亭為單位，“大率十裏一亭，亭有長。十亭一鄉，鄉有三老、有秩、嗇夫、遊徼”。鄉三老、嗇夫、遊徼的職責大致與郡的守、尉、監相仿，“三老掌教化；嗇夫職聽訟，收賦稅；遊徼徼循禁賊盜。”鄉以下為亭，亭有亭長、亭父、求盜各一人，任務是平時練習伍兵，接待往來官吏，兼管為政府輸送、采購、傳遞文書等。其結構如下：