監督者最好不是執行階層組織裏的一個層次，而是淩空的。行政和監督的兩條軌道最好是分開的。往往一個監督者在一個地方待久了，就變成發號施令者，因為被監督者懼怕監督者做出對他不利的報告，自然會服從監督者的命令。以特別業務考察的方式派任，也許比長任監督為佳，這是在中國文官製度中發揮相當重要功能的監督製度，是一條評估與追蹤的軌道。這個製度在西歐國家史上出現得相當晚，卻是近代組織管理學上相當重要的一點。
———許倬雲
一. 監察製度的發展與特征
中國監察製度的萌芽發展
夏至春秋，完整的監察製度尚未形成，隻出現為數甚少的監察職官，而且他們都是一身兼二職，並非專事監察。兼職監察官分為兩類：其中一部分是史官兼領監察權；另一部分是行政、執法官兼領監察權。所謂史官就是記事記言之官，傳說黃帝時就有史官，舜帝時置“納言”。這一做法為後世所承襲並得到進一步發展。
戰國時期是我國進入封建社會的開始，此時，專門的監察機構在各國逐漸產生並大有取代以前的兼職監察行為之勢，在這一機構中被選定擔任專門監察職務的便是禦史。戰國時期的禦史監察製度可以說是後世監察製度的雛形。戰國時期的社會大變動，為監察製度的萌芽提供了曆史條件。戰國是我國社會大變動的時期。各諸侯國先後展開了變法運動，整個社會經曆著巨大的變動。例如，官吏選任製取代貴族“世卿製”，郡縣製取代分封製，等等。顯然，通過社會變革建立起來的以國君為首的封建官僚製度，與從前世襲相傳的“世卿世襲”製度有著本質上的不同，它為監察製度的建立提供了組織條件。
諸子百家的治國治官理論，為監察製度的萌芽提供了理論基礎。戰國時期諸子百家對於新興的專製主義中央集權製官僚製度尤感興趣，議論甚多，提出了豐富的治國治官理論。著名的法家代表人物申不害認為：官吏尤其是國君近臣是危害社稷的罪魁禍首。他說：“今夫弑君而取國者，非逾城郭之險而犯門閭之閉也。”而且當時人們也認識到監控和糾察官吏言行舉止的重要性。管子說：“有道之君……下有五橫（即衡，糾察之意）以揆其官，則有司不敢離法而使矣。”商鞅認為，單靠行政係統的官吏之間互相監督是不夠的，也是不可能的，因為“吏雖眾，事同體一也。夫同體一者，相監不可。且夫利異而害不同者，先王所以為保也”。
戰國時期，各諸侯國的官僚機構中，行政、軍事、司法係統已經有了明確的劃分，監察也開始獨立出來，初步形成體係。首先，設立執掌糾察的禦史。“禦史”一詞，最早見於殷墟卜辭中，初時隻是史官，負責記言記事，偶爾兼掌監察。但到了戰國時期，禦史職能發生了變化，雖仍保持記言記事的原始職能，但執掌糾察的監察職能明顯加強了。禦史有權監察朝中大臣、有權監察地方官員便足以表明這一點。其次，製定監察官吏的法規。戰國時期，各國紛紛運用法家“以法製吏”的思想製定一係列治官成文法，實行立法監察。例如，魏國的李悝編寫的我國曆史上第一部封建法典《法經》，其中《雜篇》中就有關於治理官吏的規定。最後，實行多種多樣的檢查活動。譬如巡行和巡縣、監軍、上計、私察等活動。可以說，監察的初成體係是監察製度萌芽的標誌。
中國監察製度的特征利弊
縱觀我國古代監察製度源遠流長的演變，不難發現，它已具有其鮮明的特點，成為光彩奪目的中華傳統文化的有機組成部分。其特點可以歸納如下。
第一，監察機關職能的實施體現了加強中央集權的原則。
在中國封建社會裏，監察機關的設置一開始就是為了加強以皇權為中心的集權體製。秦設監禦史執掌群臣章奏和下達皇帝的詔令，並兼國家的監察工作。漢武帝在各州設刺史，以“六條”法規作為履行職務的依據，而六條中打擊強宗豪右、以強淩弱以及二千石不奉詔書則是其基本內容。唐代監察機關監督國家各級官吏是否遵守法律，對州郡也規定了“六察”法；宋代禦史執掌“糾察官邪、隸正、綱紀”等職權，並與地方建立聯係，對地方官吏進行監督監察；明清監察機關的觸角更深入到社會的各個領域，這些都是為了強化中央對地方的控製，使專製主義的皇權不致受到任何損害。
專製主義的中央集權在一定條件下，對於打擊地方豪強、消除分裂、統一政令，以及促進地區之間的交流有諸多好處，但其消極麵則是地方積極性無從發揮，地方對中央缺乏任何的製約作用。宋代的集權體製在中國曆史上是空前的，中央對地方的控製（包括對監察機關的控製）達到極其嚴密的地步。但是官僚主義的惡性膨脹，國家機構的職能失靈，終於形成積弱積貧的局麵（監察機關是這一局麵形成的推波助瀾者），最終埋葬了一個曾經在中國文化科技上有過重大貢獻的王朝，不能不引起人們的深思。