絕大多數國家的憲法規定了言論自由或表達自由，新聞自由是其中一項內容。表達自由的前提是必須能夠自由獲取信息，這在許多國家是由“信息自由法”規定的。新聞記者的人身、言論權利，有關於人權的法律保護。新聞傳播中形成的作品的權利，由版權法保護。新聞傳播內容的許多邊界，如禁止誹謗、侵犯隱私、淫穢、危害國家安全、妨礙司法、種族歧視等等，是由其它各種民法、行政法、訴訟程序法、刑法部門的法律規定的。新聞業作為產業，還要遵守商法、稅法、金融法等的有關規定。所以新聞活動和新聞工作涉及社會活動的方方麵麵，要把這些方麵的法律規定都集中為一個法典式文件，既無必要，也不可能。
所以，我們看到的外國的著作，書題“新聞法”（Law of Journalism）、“媒介法”（Media Law）、“大眾傳播法”（Mass Communication Law），其內容並不是闡述某一部法律，而是包含了上述方方麵麵。那些書題，隻是一個學術概念。
三
新聞製度不是孤立的，它是同整個法律體係和社會製度密切結合在一起的。可以說，即使當年《新聞法》製定出來了，今天新聞活動遇到的問題同樣還會發生。因為新聞活動要受到整個法律體係和社會製度製約。比如有媒體開展輿論監督卻被起訴侵害名譽權承擔了法律責任，有人會說有新聞法就好了，就不會那麼判了。其實，當年的新聞法文稿也不涉及如何認定侵害名譽權問題，那是由民法或侵權法來解決的。如果認為有關規則對新聞活動和輿論監督不利，那應該是通過研究如何平衡輿論監督和公民人身權利這兩種法益，修訂或發展民法或侵權法中的有關規則，並不是有沒有新聞法的問題。
我國的社會製度與西方截然不同。我國憲法保護公民的言論出版自由，但是同時堅持“黨管媒體”原則不動搖。我把這種製度歸納為“公民有自由，媒體歸國家”。我們現在不是沒有規範各種媒體的法律，對於各類媒體，國家都製定了相應的行政法規。這些法規中確立了各種許可製度，以保證黨和政府對媒體的管理和調控。我在《新聞傳播法教程》第四版中寫道：
“我國新聞傳播法的功能，就是保證新聞事業為人民服務、為社會主義服務方向和黨的‘喉舌’性質、‘黨管媒體’體製得到貫徹落實，所有新聞媒體都在黨的領導和管轄下，承擔黨所要求的正確輿論導向、正麵宣傳和社會主義核心價值體係宣傳等功能和任務，免於異己力量的任何侵擾。”
有一句名言：是民主創造憲法，而不是憲法創造民主。法律隻能反映和保護現有的社會關係，而不能創設社會關係。如果某種社會關係在現實並不存在，那麼立法也是無濟於事的；即使寫成了法條，也會是一紙空文。
所以，我覺得沒有必要再討論製定新聞法的難點了。
注釋：
①1986年上海曾經起草過一個新聞工作地方法規的文稿，與這三個新聞法文稿不是一回事
（作者為傳媒法學者，本刊學術顧問）