海事部門柔性執法探析
經法視點
作者：吳小忠
摘要：文章通過闡述柔性執法的含義和意義、構建海事行政柔性執法框架的思路方向入手，進一步提出了海事部門柔性執法的具體舉措。
關鍵詞：海事管理；柔性執法
關於柔性執法問題，幾乎所有實行市場經濟體製的國家如德、法、日都傾向於采用更為柔和、靈活的行政執法方式。隨著我國民主化社會的進一步發展，近幾年來，人們對柔性行政執法這種全新的執法理念進行了重新反思，海事行政執法中引入柔性機製其重要性和必要性毋庸置疑，在具體落實上就是要在執法模式上建立溝通與互動的立體型結構；在執法具體手段上豐富以諸如勸告、提點、協商、行政獎勵等形式，並使各項內容製度化、規範化。海事部門作為水上交通運輸主管機關，亟須開展相應對策研究。
一、柔性執法的含義
在傳統行政法理論中，行政機關實現行政管理目標的主要手段是強製。但是，現代行政法的發展證明，行政權並不是萬能的，它會因為一方的對抗或者無形的抵製而大大降低其功效。所謂柔性執法，是指國家行政機關及法律、法規授權的組織在行使行政執法權時，為適應複雜多樣化的經濟和社會管理需要，基於國家的法律精神、原則、規範或政策，適時靈活地采取指導、勸告、建議等方式謀求行政相對人的同意或協力，以有效地實現行政執法目的的行為。它包括行政指導、行政合同、行政調解、行政獎勵等在內的一係列不具有法律強製力的新型行政行為的總稱。
二、在海事管理領域應用柔性執法的意義
近年來，在交通運輸部的領導下，海事部門牢固樹立“三個服務”理念，公共服務能力不斷提升。但隨著工作透明度的逐步提高和人們維權意識的不斷增強，在日常執法過程中，因行政許可、行政處罰、行政強製、行政監管等引發的行政複議、行政訴訟案件呈增長之勢，因執法方式單一強硬、服務態度粗暴無禮等引發的投訴舉報、抗拒執行等情況時有發生。這些問題既影響了執法效果，又嚴重影響了海事形象。深入分析這些問題出現的原因，主要歸納為兩個方麵：一是在主觀方麵，剛性執法理念深入人心，服務理念滯後。一方麵，海事執法人員在執法過程中“重事後檢查，輕事前指導”、“重執法過程，輕宣傳教育”、“重違章處理，輕指導缺陷糾正”的情況普遍存在。另一方麵，部分海事執法人員海事業務素質不高，對法律法規和執法程序的理解不到位，對事實認定和法律適用的隨意性較大。二是在客觀方麵，部分法律法規不健全、不具體、缺乏可操作性，為實際執行帶來難度。柔性執法為解決上述問題提供了新的思路和方法，為海事部門更好地履行職能、提高服務水平開辟了新的途徑。
依據執法方式分類，海事執法活動主要分為靜態類執法活動和動態類執法活動。靜態類執法活動主要是指以行政許可、行政審批、行政處罰等行政行為為主的不涉及現場二線監管工作的執法活動，包括船舶簽證、進出口岸查驗、規費征收等。動態類執法活動主要是指以動態需要海事工作人員前往現場執行監管工作執法活動，包括水上巡航、船舶安全檢查、港口國監督檢查等。有些海事執法活動則既涉及靜態類，也涉及動態類，比如，海上交通事故調查處理、對當事人的詢問、事故分析可視為靜態類執法活動，而現場勘驗、調查取證則為動態類執法活動。無論是靜態類執法活動還是動態類執法活動，均受到傳統執法理念的影響，在實際執法活動中不同程度地存在執法方式單一強硬、服務態度粗暴無禮、執法效果欠佳等問題，影響了海事部門的執法效果和社會形象。海事部門在提升服務理念、廣泛運用柔性執法手段方麵還大有作為。柔性執法在海事監管中具有廣闊的應用前景。
三、海事部門應用柔性執法的具體舉措
針對海事部門在動、靜態執法活動中存在的問題，筆者建議海事部門在以人為本理念的指導下，提高對柔性執法的認識，充分借鑒其他行政執法部門在推進柔性執法方麵的有益經驗，全麵、係統地推進柔性執法在海事監管中的應用。具體而言，就是要確立“一個目標”，明確“兩個重點”，堅持“四項原則”，綜合運用“八種手段”，建立完善“十項製度”，以確保強製性執法與柔性執法相輔相成，剛柔相濟，取得實效。
1.“一個目標”