加快完善電價補貼和資金籌集機製
策論·機製
作者：張衛東
我國清潔能源資源豐富，開發利用前景廣闊，主要製約因素是成本和電力係統消納能力。當前清潔能源發電由於成本較高，仍需政府價格補貼支持，但從中長期看，國際國內煤炭開發成本呈上升趨勢，環保標準的提高逐步增加燃煤電廠成本，清潔能源發電成本上的劣勢正逐步扭轉，智能電網發展和技術進步正為清潔能源發電發展提供有力支撐。
初步設想，“十二五”、“十三五”期間，在電價補貼和相關扶持政策支持下，清潔能源有序快速發展，到2020年全國清潔能源發電裝機容量達到8.1億千瓦，占全部裝機的比重為41%，其中水電3.6億千瓦，風電2億千瓦，太陽能發電7000萬千瓦，生物質能等發電1000萬千瓦，核電7000萬千瓦，天然氣發電1億千瓦；清潔能源發電量2.6萬億千瓦時，占全部發電量的比重為32%。
在清潔能源高速發展的狀態下，理順電價補貼和資金籌集機製的任務更加突出。在市場經濟條件下，大多數的機製與政策都是基於成本與價格的政策，甚至包括環境政策也是立足於將環境汙染及治理的外部成本內部化，從而改變產業間或項目間的成本效益關係。當前，清潔能源發電發展之所以需要機製政策扶持，也是因為市場價格無法覆蓋生產成本，而政策機製的著眼點一是降低成本（或補貼成本），二是提高價格。政策製定應堅持的最基本和最重要原則是：“用較少的補貼資金，實現合理的清潔能源發展規模”。
調整風電、太陽能發電電價補貼機製
2009年7月，國家發展和改革委員會發布了《關於完善風力發電上網電價政策的通知》，將國內風電上網價格由項目招標價改為固定區域標杆價。通知規定，按照國內風能資源狀況和工程建設條件，將全國分為四類風能資源區，相應製定風電標杆上網電價。
通過梳理全國分地區火電標杆電價及火電與風電標杆電價水平的差異，我們認為目前的標杆電價水平不盡合理，特別是中東部地區風電度電補貼偏低，不利於鼓勵中東部地區低風速、分散式風電資源的合理開發。
從表中可以看出，在西北部地區基本上風電度電補貼超過0.2元/千瓦時，而在中東部地區，度電補貼在0.09-0.17元之間，明顯低於西北部地區。在不同地區建設風電國家給予的度電補貼水平不相同，造成了地區間補貼的不公平性（從促進西部北部落後地區經濟社會發展上看具有一定合理性），特別是考慮到中東部地區平均風速低、利用小時低、用地補償、人工成本高等因素，現行的電價補貼政策發出錯誤的價格引導信號，挫傷了企業在中東部投資建設風電的積極性，也不利於資源優化配置和補貼資金的有效發揮。
為了更大更有效地發揮補貼資金的作用，應當調整現行補貼政策，即按照各地標杆煤電價格加上相同補貼電價（需結合電價承受能力和風電發展目標綜合測算）確定風電標杆電價。這樣，再配套合理政策，可實現相同的補貼資金下風電發電量最大化。若考慮帶動西部地區發展的因素影響，可將西部、北部風電補貼電價略微提高1-2分/千瓦時。
對於大型光伏電站電價，與風電電價不合理之處相同，由於在不同地區建設光伏電站國家給與的度電補貼水平是不相同的，這造成了價格引導信號扭曲，同樣不利於資源優化配置和補貼資金的有效發揮，建議修訂為分省標杆煤電電價加固定補貼價格確定。
適時改革水電電價形成機製
長期以來，我國水電發電成本低於煤電成本和平均發電成本，具有經濟競爭力。目前，受水電資源條件製約、生態保護投入和移民成本增加等因素影響，水電成本逐年攀升，未來將逐步超過當地煤電發電成本。
水電從本質上看，也屬於清潔、可再生能源，也應統一納入可再生能源補貼範圍。建議未來分省製定能夠覆蓋絕大多數水電開發成本的標杆上網電價，若該電價高於當地燃煤標杆電價，則由全國可再生能源基金對超過燃煤標杆電價部分給與補貼，以鼓勵水電開發，並促進投資者控製成本、提高效益。
對於個別資源條件好、開發成本過低的項目，可借鑒浙江等地經驗，引入資源開發權招標，由資源所在省級政府支配開發權轉讓收入，用於扶持清潔能源發展。
完善天然氣發電電價補貼機製
與煤電相比，天然氣發電成本偏高，目前天然氣集中發電基本靠省級地方政府給予補貼運行，沒有出台全國統一補貼政策，很多項目處在保本甚至虧損狀態。根據我國天然氣資源和消費狀況，未來天然氣價格仍呈上漲趨勢，天然氣發電補貼水平如不進一步提高，發電項目將大麵積虧損。