正文 PPP模式的國內外實踐及啟示(2 / 3)

此外,倫敦地鐵PPP模式運用也比較成功。1990年代,英國政府麵臨著地鐵投資嚴重不足的問題,1997年,在權衡了多種扭轉不利局麵的方案後,英國政府否定了完全私有化的方法,認為PPP模式才是整個地鐵係統升級改造的最佳選擇。經過充分的論證和實行後,倫敦地鐵公司將地鐵係統維護和基礎設施供應以30年特許經營的方式交由三家基礎設施公司負責,倫敦地鐵公司仍然掌控著日常運營和票務工作,並通過固定支付和業績支付來回報基礎設施公司。倫敦地鐵公司特許經營期為30年,在這段較長的時間內,地鐵的建設標準、對運營情況的考核標準都可能發生變化,還會有一些簽約時無法預料到的事情發生。為此,倫敦地鐵PPP模式的合約中專門增加了定期審核機製——每七年半雙方重新審定一次合約條款,且為了保證重新審核的公正性,設定了專門的仲裁機製,確保合約的有效執行。

2. 澳大利亞PPP模式的運用。澳大利亞20世紀80年代為了解決加快基礎設施建設而帶來的資金不足問題,開始在基礎設施建設領域運用PPP模式。其最普遍的PPP模式是,投資者成立一個專門的項目公司(Special Project Vehicle,通常簡稱SPV),由SPV與政府就項目融資、建設和運營簽訂項目協議,協議期限一般為20年~30年。SPV再與另外一些公司簽訂執行項目各項任務的協議;為了保證這些公司能夠按時按質地履約,確保項目進展順利,政府也和這些公司簽訂協議,一旦這些公司出現不能履行合約的狀況,政府可以隨時跟進。政府通過賦予SPV長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施的快速建設和高效運營;一旦合同到期,項目資產無償轉交給政府。需要注意的是,澳大利亞政府運行PPP模式並非一帆風順,1980年代在剛開始運行PPP模式時,政府主要是為了減少財政支出,但較少向企業轉嫁項目的建設和運營風險,當時運行PPP模式取得了顯著的效益,以至於1990年代開始,澳大利亞政府為了促進經濟增長和提高效率,開始更多地引入私人資本,並將項目建設和運營的風險更多地交由企業承擔,以至於私人公司由於風險負擔過重,導致不少項目資金難以為繼,以失敗告終。2000年以來,在澳大利亞財政較20世紀80年代、90年代大有改善的基礎上,政府也總結了以前的教訓,為了本國的重大工程項目順利實施,采取對現行法律進行合理地修正,甚至製定一項特別法律的措施,以便充分利用政府和私人公司各自的優勢,較為理性地把政府的社會責任、遠景規劃、協調能力和私人公司的資金、技術、管理效率結合起來,通過公私雙方共同合作,取得運用PPP模式的“雙贏”結果。

3. 香港特別行政區PPP模式的運用。我國香港特別行政區有著較豐富的PPP模式運用曆史,從紅磡海底隧道到大欖隧道,再到大陸人所熟悉的香港迪斯尼公園都是香港運用PPP模式的項目。其PPP模式通常是,特別行政區的某個公共部門以政府采購的形式進行招標,由中標的單位聯合組建專門項目公司SPV,雙方簽訂10年~30年的特許合同。SPV與投資人、貸款人、保險公司、設計及施工承包商、營運商簽訂相應的協議,負責項目的全過程運作,從項目的融資、設計、建設和營運直至項目的移交。香港特區政府為了鼓勵私營機構參與到PPP模式中來,專門製定了相應的政策:一是當工程項目由政府公營部門轉移至私營機構時,政府向服務項目的所有利益相關者做出谘詢;二是財務安排上,PPP模式項目中涉及政府財政支持的部分,須經所屬政策局、政策委員會或行政會議、立法會的批準;三是成立專門的業主委托人小組(Intelligent Client Team,簡稱ICT),並詳細製定了的小組的責任。該小組負責對實行PPP模式的項目運營進行監督,其成員通常包括政府機構人員、建築師、各相關的專業工程師、律師、財務顧問等,且小組成員可以根據項目的進展階段做出相應的變動,確保實行PPP模式項目的運營質量。

4. 菲律賓PPP模式的運用。馬科斯獨裁政府倒台之後,菲律賓進入了民主重建時期,經濟發展開始加速,工業化和城市化的雙重壓力開始顯現,但配套的基礎設施建設卻難以滿足現實的需要,其滯後性使得資本不足的窘況更加凸顯,加上菲律賓本國經濟發展和政治曆史的特殊性,基礎設施建設選擇市場化和利用非公有資本的政策迫切性十分強烈。選擇市場化渠道,引入非公資本進入基礎設施建設領域,不僅能夠減輕菲律賓政府的財政壓力,還可以打破融資渠道狹窄的限製,提高資源的配置效率,進而促進企業生產效率提升;同時,完備的基礎設施建設能夠顯著改善投資環境,直接增強菲律賓對外資的吸引力。

1987年,菲律賓政府開始在基礎設施建設中對PPP模式的運用進行探索,在憲法中承認私人部門的重要性,進行國企私有製改革的同時,開始關注公私合作,以期在本國經濟發展中能夠發揮出私人部門在資金、技術、管理上的優勢,提升國家資源和私人資源的經濟效率。此後,為了促使政府與私營機構的合作更加順暢,先後出台了1990年的第6957號國家法令和1994年的第7718號法令,奠定了菲律賓推行PPP模式的法律框架,並形成相對完善的配套法規。菲律賓PPP項目主要集中在能源領域和交通領域,環境、信息技術領域也已涉及。能源類的項目最早產生效益,在這些項目投入運營後,能夠基本滿足當時菲律賓國內對電力的需求。交通類的PPP項目主要涉及航空港、鐵路和高速公路。除此之外,在旅遊業和商業中引入PPP模式也已在菲律賓政府的計劃之列。