PPP模式的國內外實踐及啟示
名家觀察
作者：於本瑞 侯景新 張道政
摘要：我國的基礎設施建設長期以來主要由政府財政支持投資建設，並由國有企業壟斷經營，但這種模式漸現疲態，特別是地方政府資金壓力越來越大。引進和應用PPP模式，使民間資本參與到基礎設施、城鎮化建設中來，在合理的運用和監督下能夠實行“雙贏”。但PPP模式的運用是有一定條件的，借鑒發達國家和地區PPP模式的實踐經驗，對我國加快推行PPP模式有著重要的實際意義。
關鍵詞：PPP模式；公私合作；特許經營權；啟示
一、 引言
多年來，地方政府在履行基礎設施建設和公共服務提供方麵，主要依靠成立融資平台等方式進行融資，雖然當時獲取了資金用以改善民生和發展社會事業，但也帶來了地方債務規模較大的弊端，且不具備可持續性。
今年3月在十二屆全國人大二次會議審議通過的《關於2013年中央和地方預算執行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》（簡稱《報告》）中，不僅把推進城鎮化列為2014年的財稅政策重點，而且明確指出，發揮財政資金的引導作用，推廣運用PPP模式，實現多元化的可持續性城鎮化建設資金保障。
所謂PPP模式，即Public-Private-Partnership的字母縮寫，直譯為“公共私營合作製”，《報告》給出了PPP模式的含義，即政府與社會資本合作模式，指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關係，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機製，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。PPP模式是一種在國外得到普遍應用的合作途徑，它不僅使民間資本進入社會公共事業領域成為現實，還通過政府與企業建立“利益共享”機製，實行長期持有和經營，有效地平衡了短期收益和長期收益，較好地解決了基礎設施短期回報差的問題。
二、 文獻綜述
在國外，PPP模式不僅已經得到了普遍的實踐，而且在理論上的研究也比較成熟，對PPP模式從內涵、推行、效率及選擇的標準等都有較為細致的研究。國內學者近十年來也對PPP模式進行了相當的關注，主要集中在發揮PPP模式的優勢為我國經濟和社會健康穩定發展服務。
由於公私之間存在多種表現形式與締約方案，王灝（2004）關於PPP模式分類標準的研究認為，PPP的含義難以簡單而籠統地做出定論，而是應當具體情況具體分析，就連歐盟、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構對PPP模式的定義和分類標準也有著各自的看法，且不同的定義所呈現的差異也並無衝突。本文對PPP的界定認可《報告》所附的名詞解釋。賴丹馨、費方域（2010）認為，對照傳統的基礎設施和公共服務供給形式，PPP模式呈現出3個明顯不一樣的特征：一是整合了項目責任，PPP模式中，新建基礎設施項目的投融資、建設、運營由純民營機構或聯合進行統一運作，聯合體通常是公共機構和民營機構組合而成；二是轉移了項目風險，PPP模式中，項目的建設和運營等日常事務實際上由聯合體承擔著，從而使政府能夠從經營責任者解脫為監管者；三是形成了不完全性的長期締約，項目合作關係一般為15年～30年，相對漫長的合作年限加上有時不夠穩定的政治環境，造就了PPP模式項目合同本身難以擺脫的不完全性。
關於PPP 模式的推行，Hammami等（2006）認為，當政府遭受沉重債務負擔時，PPP模式常常更加普遍地使用；較少的腐敗、有效的法律法規等，即良好的製度質量是促進PPP的重要因素。Maskin和Tirole（2008）認為，將PPP模式合約的流行通常不是這種合同所固有的優點帶來的結果，而是政府試圖將債務從資產負債表中挪走，從而逃避資金的約束。從PPP模式的效率來看，Moszoro和Gas-iorowski（2008）指出，盡管民營部門投資的成本高於公共部門，但參與投資本身可以激勵民營機構，讓他們獲得動力去努力進行技術轉移，進而達到項目開發成本下降的目的。對於政府要選擇的合作對象，Dewatripont（2005）認為，通過比較可以發現，股權融資的激勵機製是弱於債務融資的，因而PPP模式在尋求外部融資時，更為明智的選擇是和大型的專業債權人進行合作。
關於PPP模式選擇的標準，Kessides（1993）認為產品（或服務）的自然屬性、經濟屬性、生產的外部性應該作為選擇標準。郜建人（2004）則認為，物品屬性、外部性、市場競爭潛力、運營收益才應該是選擇的標準。Oyetunji和An-derson（2006）指出，項目的自然屬性、運作效率、交易成本是PPP 模式的選擇標準。胡振（2007）提出“PFI指數”概念、特許期、消費排他性、收費可能性、項目領域等選擇標準；Esther和Albert（2009）以香港—珠海—澳門大橋為例，提出產品（或服務）提早供應、減少法律糾紛、政府可以控製收費價格、項目公司可以獲利、避免政府與項目公司合謀、減少政府財政支出等PPP模式選擇標準。
由以上綜述可知，PPP模式遠非隨手拈來就可用於解決地方債務偏高的“靈丹妙藥”，必須根據本地的實際情況，因地製宜地進行運作，才能發揮出PPP模式應有的功效。為此，本文將在回顧和闡述英國、澳大利亞和香港特別行政區運用PPP模式為本國或本地區服務的基礎上，借鑒它們的經驗，總結出對我國運用PPP模式有益的啟示。
三、 國內外PPP模式的實踐
1. 英國PPP模式的運用。英國在保障性住房中成熟地運用了PPP模式。英國的住房保障主要經曆了三個階段：20世紀30年代前後的廉價公房開發過渡階段；20世紀40年代～70年代前後的廉價公房大開發階段；20世紀80年代～90年代的公房私有化階段。英國應用於保障性住房的PPP模式主要有三種：一是私人主動融資。這是由私人部門和公共部門合作成立一個運作某個具體項目的特殊功能公司，在簽署的一份25年～30年的合同下運營。財政部門向地方政府提供私人主動融資信貸，貸款的用途界限定在支付資本金、設施管理費等範圍內。二是大型自願轉讓。這種模式開始於1933年，原來屬於地方住房管理部門的社會住房移交給注冊社會業主（Registered Social Landlord），轉讓之後，社會住房增值、維修和資產管理服務的責任也轉由注冊社會業主負責。社會注冊業主比地方住房管理部門在融資、投資方麵有更自由的空間，且增加額外的投資時不會增加財政的負擔。三是臂長管理組織。該組織是從地方住房管理部門分離出來設立的獨立實體，這樣可以使地方住房管理部門從公共住房管理繁雜的日常工作中分離出來，更注重於公共住房的戰略發展，而臂長管理組織則要承擔起管理當地存量公共住房，提供維修、收租，行使承租人管理服務等職責。