墨西哥城市化進程與土地製度革新，1992—2010
城市理論前沿
作者：劉學東
摘 要：圍繞墨西哥城市化進程與土地製度革新的關係，重點分析城市化進程中所遇到的問題，尤其是城市用地中所出現的非法用地以及非規範化用地的現象。從研究中可以看到，非法用地以及非規範化用地現象的出現是與土地製度緊密相連的，但是，土地製度改革與完善隻是解決問題的一個因素，並不是全部。同時還可以看到，盡管墨西哥1992年對其土地製度進行了完善，但是，土地製度的私有化進程緩慢，並且也無法完全消除非法用地以及非規範化用地現象。也就是說，土地製度的改革與創新盡管可以緩解城市用地的緊張矛盾，在實踐中，這一矛盾的化解卻往往要與其他多種因素，譬如城市規劃、經濟適用住房的建設、促進經濟快速發展等等，統籌綜合考慮。
關鍵詞：墨西哥；城市用地；集體用地；私有化
Abstract：Around relationship between Mexico urbanization and its land system innovation， this article focus on the analysis of the problems encountered in the process of urbanization， especially the phenomenon of illegal and no regularized land use. As it can be seen from the research， the emergence of the phenomenon of illegal and no regularized land use is closely linked with the land system. However， land reform and land system improvements are only a factor to solve the problem. It also can be seen， although in 1992 Mexico realized land system reform， the privatization of the collective land has got a little advance， further than the expected； and at the same time，the phenomenon of illegal and no regularized land use have not been eliminated completely. In other words， despite the land reform and innovation can ease tensions of urban land shortage； in practice， its definite solution is related with a variety of other factors， such as urban planning， construction of affordable housing， promoting rapid economic development.
Key words：Mexico；urban land；collective land；privatization
中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-02-04（7）
上世紀40年代至70年代，墨西哥經濟進入了其發展的高峰期，國民生產總值年平均增長速度達6%以上，比索幣值及通貨膨脹水平相對穩定。因此，這三十年被譽為“黃金期”或者“穩定發展期（René Villareal 1976 ，1997；Antonio Ortiz Mena 2006）”。與此同時，該國的工業化與城市化進程也有了相當的提高，1970年的城市人口占總數的比例達到58.7%，與1940年的數據相比，增加了23.6個百分點。自90年代以來，盡管城市化水平依然呈上升趨勢，但是其速度明顯地有所下降，這一點在最近的十幾年裏表現的尤為突出。相對應的則是，城市人口單純增加不再是城市化進程的唯一標誌，而是同時以城市人口在城市間的相互流動做為主要特點（Emma E. Aguado Herrera 與 Francisco H.，1997）。另一方麵，伴隨著全球化的發展，城市間的關係日加密切，由相鄰市區之間互溶為特征而組成的都市圈數量不斷增多，這便形成了墨西哥城市化在新世紀的又一趨勢。
本文圍繞著墨西哥城市化進程與土地製度革新的關係，重點分析城市化進程中所遇到的問題，尤其是城市用地中所出現的非法用地以及非規範化用地的現象。從研究中可以看到，非法用地以及非規範化用地現象的出現是與土地製度緊密相連的，但是，土地製度改革與完善隻是解決問題的一個因素，並不是全部。同時還可以看到，盡管墨西哥1992年對其土地製度進行了完善，但是，土地製度的私有化進程緩慢，並且也無法完全消除非法用地以及非規範化用地現象。也就是說，土地製度的改革與創新盡管可以緩解城市用地的緊張矛盾，在實踐中，這一矛盾的化解，卻往往要與其他多種因素，譬如城市規劃、經濟適用住房的建設、促進經濟快速發展等等，統籌綜合考慮。
1 1992年之前的土地製度與城市用地協調
墨西哥在1992年之前實行的土地改革政策，正式開始於1915年①。在將近70年的時間裏，該政策以分配土地給無地以及少地的農民為主，並在此基礎上形成社區（comunidad）和農莊（ejido）兩種形式。根據墨西哥最近一次的農業普查資料，2007年，全國32個州及聯邦區共有31，514個社區和農莊，占地達1.06億公頃，約為整個國土麵積的52%，農民的數量達到565萬人（其中421萬屬於社區與農莊的在冊人員，即土地的法定使用者，144萬不是直接受惠者）。如果對集體所有土地做一區域性的分析，可以發現，75%以上的社區和農莊集中在墨西哥的中部及南部地區的23個州或聯邦區，農民的數量占總數的86.2%；同時，散布在北方9個州的數量隻占總數的不足四分之一，其成員僅為78萬多，是全國的13.8%。與此形成反差的則是，兩大地區的集體所有土地麵積基本上是相同的。從這裏明顯地可以看到，盡管隸屬於同一土地所有製，農民平均使用土地的麵積有著很大的區別。中部地區的9州或聯邦區，人均土地隻有4.1公頃，而北部9州的數字均超過60公頃。
需要指出的是，1992年之前的墨西哥憲法27條明確提出了集體所有製框架下土地的不可分割性、不可侵犯性、不可抵債性與不可轉移性。這顯然在法律上表明，農莊的土地是不能與農民分離的，同時農民也不能放棄、轉移、抵押、擔保、賣出或租賃土地，在此基礎上的任何協議與合同在法律中是不存在的或者是無效的。為了確保分配給農民的土地數量，以及避免大農場變形或偽裝的出現和產生，憲法27條還禁止商業公司擁有土地的股份，以防止占有或者經營農村的集體所有土地。
在這一時期裏，首先經過了將近20多年因反對迪亞斯（Porfirio Díaz）總統的獨裁統治而引起的革命動蕩以及之後的政局混亂②，墨西哥逐漸恢複了穩定的政治、社會以及經濟局麵，為其實施快速工業化戰略並促進經濟的發展提供了堅實的基礎。自1940 至1970年期間，與其他的大多數拉美國家一樣，墨西哥實施了以進口替代戰略為代表的工業化發展模型。在30年的時間裏，墨西哥的經濟獲得了突飛猛進的發展，年均增長率保持在6% 以上的水平，並且通貨膨脹以及比索對美元的彙率也是相對穩定的。所以，這個階段被稱為穩定發展期，或者是“墨西哥奇跡（milagro mexicano）”、“黃金期（época de oro）”（René Villareal 1976 y 1997；Antonio Ortiz Mena 2006）。
應當看到，隨著工業化與城市化的快速發展， 墨西哥經濟逐漸從一個農業為主的國家轉變成一個工業占主導地位的國家。1970年，第二產業的國民生產總值占到了總數的22.8%，第一產業為11.6%；與1940年的數據相比，前者增加了7個多百分點，而後者則減少了將近8個百分點。城市人口在1970年占總人口的58.7%，第二與第三產業的就業人員在就業人員總數的比例也由1950年的37.3% 上升到了1970年的 55.7%③。但是由於速度過快和缺乏控製，大大超出了政府的估計和城市化自身的消化能力，使得城市化漸漸地離開了其正常發展的軌跡，交通不暢、空氣與環境汙染嚴重危害居民的身體健康、城市用地尤其是建築用地不足而造成的住房緊張等問題日益突出，這一點在墨西哥的三大主要城市，即墨西哥城④、蒙特雷市、瓜達拉哈拉市越發顯得嚴重⑤。1950年，首都人口超過了三百萬，其他兩地分別為37.5萬和44.0萬；二十年後的1970年，三地人口增加兩倍多，分別達到8.8、1.2、1.5百萬，年增長速度分別是5.3%、6.2% 和6.3%，遠遠超出全國平均增長速度的3.2% （Julio Moguel，1988）。根據統計數據的分析可以看到，除了當地人口的本身因素，城市人口增加的主要來源是大量的農村移民，其中上述三大城市就接受了其中的60%（Enrique Contreras Suarez，1972）。