關於改革和完善稅收優惠製度的初步探討1
鄭義軍
我國的稅收優惠政策是伴隨著改革開放而陸續製定的，這些政策大致的可以歸類為以下三種：1、地區性優惠政策。如：各類開放城市、各類開發區、老少邊窮地區、西部地區、東北老工業基地。2、特殊行業的優惠政策。如：高新技術產業、校辦企業、民政福利企業。3、特殊人群的優惠政策。如：國有、集體職工再就業優惠政策，等等。範圍之廣、內容之多，超過了任何一個曆史時期。這一方麵說明，我國改革開放以來經濟的快速發展、財政總收入的增長，使得稅收優惠成為可能，另一方麵也是稅收對經濟的發展和結構的調節作用，得到了有效的證明。二者相互促進、相得益彰。但隨著社會經濟的快速發展，有些優惠政策已不適應社會經濟的發展趨勢，其負麵效應業已呈現，需要調整、完善。本文就上麵所提出的問題做以粗略的分析說明。
一、地區性優惠政策應與國家經濟發展戰略統一起來。改革開放初期，國家實施“三步走”的發展戰略。在服從“兩個大局”的思想指導下，率先在東部沿海地區加快對外開放，以吸引外資，製定了一係列地區性優惠政策。稅收上的優惠是這些政策的一部分。因為實行的範圍較小，具備了特惠性的特征，因而效率非常之高。極大的促進了東部沿海地區經濟的快速發展。在這個發展過程中，西部服從了這個大局，做出了巨大的犧牲。當前，國家為了區域經濟的協調、可持續發展，適時地提出西部大開發的戰略構想。出台了一些稅收優惠政策。如：《財政部 國家稅務總局 海關總署關於西部大開發稅收優惠政策問題的通知》（財稅字[2001]202號）和《國家稅務總局關於落實西部大開發有關稅收優惠政策具體實施意見的通知。（國稅字[2002]47號）及其他部分解釋性文件。但這些政策的實施，客觀上是西部和東部沿海地區大體上處在相同的稅收優惠政策水平上，並沒有顯出“特惠”的特征來，優惠政策的效益已大為下降。因為，稅收優惠是通過背離基準稅製的條款來實現政府的目標，其功能的發揮就在於其特殊性。如果這種特例政策過多過濫，也就變成一般性條款而失去原有的作用。加之，東、西部經濟總量的差距，西部地區實際獲得的稅收減免額較之東部要小得多。從投資環境上講，西部地區與東部沿海地區相比，受基礎設施薄弱，交通不便、信息閉塞、自然條件差等因素的製約，西部地區吸引外資較東部沿海地區要困難得多，以 2002年為例，華東六省一市（江蘇省、浙江省、安徽、福建省、江西省、山東省、上海市）和中南六省區（河南省、湖北省、湖南省、廣東省、海南省、廣西壯族自治區）利用外商投資的規模占全國總規模的80%，而西南三省一市，（四川省、貴州省、雲南省、重慶市）與西北五省區（陝西省、甘肅省、寧夏回族自治區、青海省、新疆維吾爾自治區），實際利用外資隻占全國總規模的3%?。另外，截至去年底，我國外彙儲備已高達8189億美元，而外商對華投資看中的主要是我國的廉價勞動力及市場，加之西方國家實行的是稅收非饒讓製度，我國的稅收減免實際上都流入到外資企業的母國，企業並未受益，因此，東部地區對外商的吸引力已經不需要在稅收上給予優惠了。因此，很有必要對東部地區的稅收優惠政策進行清理。在清理的同時，對設在西部地區的外商投資企業、內資企業在企業所得稅方麵還應給予相對較多的稅收優惠政策，並不違背稅製的公平原則。從WTO規則來講，對經濟落後的西部地區與以較多的稅收優惠屬於不可訴補貼的範疇。在吸引外資方麵要提高外商對西部地區的投資退稅比例。西部地區經濟的發展速度和投資額度隻有超過東部沿海地區，東西部之間的差距才有縮小的可能，區域經濟的發展才能協調、牢固。
二、行業性的優惠要區別對待，有擴大，也要有清理。
（一）、提高高新技術產業優惠政策的效率稅收優惠對高新技術行業發展的效益尚未得到充分的發揮，這主要表現在以下幾個方麵： 1、範圍太窄、不利於企業創新。財稅字（94）001號規定：（1）國務院批準的高新技術產業開發區內的企業經有關部門認定為高新技術企業的，可減按15%的稅率征收所得稅。（2）國務院批中的高新技術產業開發區內，新辦的高新技術企業，自投產年度起免征所得稅兩年。所謂新辦的企業，補充文件規定，是指從無到有的組建起來的企業，原有企業的改製、重組、分並、轉產等，不能視為新辦企業。在客觀上，屬於初創期的企業，盈利的概率極低不說，自投產到生產出產品，再經企業申請被有關部門認定為高新技術產品，完成這個程序需要很長一段時間，待取得認定證書後免稅期很可能已過，這樣優惠的激勵作用就得不到有效的發揮。而高新開發區以外的企業不論是否是高新技術企業，也不論企業生產出的產品是否具有高新技術性能均不能享受優惠政策。