95 範宏瑞：《從國際金融立法新趨勢看我國金融》，載於上海市法學會官方網站 ttp：//www。sls。org。cn
2000年6月，英國出台了《2000年金融服務和市場法》(Financial Services and Markets Act 2000)，取代了此前製定的一係列用於金融監管的法律、法規，如《1979年信用協會法》(the Credit Unions Act 1979)、《1982年保險公司法》(the Insurance Companies Act 1982)、《1986年金融服務法》(the Financial Services Act 1986)、《1986年建築協會法 》(the Building Societies Act 1986)、《1987年銀行法(the Banking Act 1987)》以及《1992年友好協會法》(the Friendly Societies Act 1992)等，成為英國規範金融業的一部“基本法”。《金融服務及市場法》的出台是英國金融監管體製演進的裏程碑，該法的頒布，表明英國逐步從原來較大程度依靠自律的監管模式轉向更為統一、集中和更多政府幹預的監管模式。該法明確了新成立的金融監管局的權力、義務及責任，並統一了監管標準。根據該法，英國建立了集中的金融監管機構——金融服務監管局(Financial Services Aurhority，FSA)，取代了此前的若幹個獨立監管機構，統一行使對銀行業、保險業、證券業的監管職能，成為英國整個金融行業唯一的監管機構。這種改革有三重意圖：一是讓金融監管機構更加獨立，不受政府更迭的影響；二是讓中央銀行隻負責貨幣政策，控製通貨膨脹，金融監管隻負責金融市場穩定，互相不幹擾，責任明確；三是統一金融活動的標準，按風險分類，無論是銀行、保險公司、住房基金還是證券公司，同類活動服從同類的法律與監督。
3.2 英國現行金融監管權力體係
1998年英國金融監管改革之後，金融服務監管局成了“一統天下”的金融監管者，正如FSA的主席所說，FSA“將成為世界上監管範圍最廣泛的金融管理者”，95它的監管領域幾乎覆蓋了所有的金融領域，包括銀行業、證券業、保險業和投資業，它的權力則包括授權、立法、監督、調查和管理。可以說目前英國金融監管體係的基本特點就是“權力結構單一化”。
英國統一金融監管製度主要體現在金融服務監管局（Financial Service Authority）的功能上。金融服務監管局既要為英國的金融服務法製定執行的細
96 本節引文及數據，除另外注明外，引自國務院發展研究中心：《金融改革與金融安全》係列研究報告之三——《英國金融監管製度改革》
則，又要監管銀行、住房基金、保險公司、證券公司等各種金融機構的金融活動，決定懲罰與處置，是個權力很大的二級立法及執行機構，現有2200名雇員，70％來自原英格蘭銀行的監管部門，其餘來自其他監管機構。將來，金融服務監管局要增加到5000多人。
3.2.1 FSA的金融監管目標與原則96
根據英國金融服務法以及相關文件的規定，金融服務監管局的主要監管目標是：
1、保持市場信心。金融服務監管局監管金融機構的經營風險，防止銀行或金融機構的金融犯罪，防止經營不善引起金融市場大幅混亂，防止市場的不良運行或某些大金融機構受到擠兌而拖垮整個金融體係。2、保護消費者。為此，金融監管局要求各金融投資機構在推銷自己的金融產品時都要保證高度透明，要讓每個消費者在購買金融產品時都清楚地知道自己的風險。另外，當遇到銀行或金融企業經營不善而倒閉時，金融監管局要盡量讓消費者得到應得的補償。保護小投資者利益與讓投資企業承擔投資風險是一個問題的兩個方麵。為此，監管規章製度主要是為小投資者著想的，因為大投資者一般比較清楚市場規則與風險，了解如何規避風險和賺取利潤，不希望有太多的規則束縛他們投資的手腳。小投資者信息相對不足，金融知識不多，容易成為犧牲品。金融監管局要求各金融投資機構在向小投資者推銷金融產品時，要詳細公布產品的風險，隨時披露投資的信息，以便小投資者也能掌握市場的動向。3、向公眾宣傳金融市場。金融監管局有責任及時向公眾披露市場及金融產品的信息，糾正消費者對一些金融產品及服務的誤解，建立麵向公眾的金融圖書館，出版金融普及讀物，甚至負責對青少年金融知識的教育。4、打擊和降低金融犯罪。金融監管局嚴密監管銀行等金融機構的活動，防止並懲罰舞弊及經營不誠實的現象，防止並懲罰金融市場上傳導錯誤信息或以虛假信息謀利的行為。防止黑社會、國際犯罪集團與恐怖主義組織的各種“洗錢”活動。
同時，金融服務監管局認為，為了達到這些目標，金融監管必須遵循以下的6條原則：
第一，效率優先。金融服務監管局將盡量利用現有資源，少收費多提供服務。盡量做到金融活動統一監管不給金融企業增加太多的負擔。第二，落實風險責任。金融服務監管局承認金融投資風險由企業經理承擔，由企業來管理風險。金融監管不能代替市場，因為從長期看，市場這個優勝劣汰的機製才是監管企業的最好機製，不誠實或不善經營的企業最終要靠市場淘汰。因此，不能讓金融企業機構的經理事事都去“請示”金融監管局，那等於讓金融監管局去承擔市場風險。第三，最低成本原則。新規則要有利於創造新利潤，未來的利潤要大於監管付出的成本。金融監管局作為二級立法機構，有權製定並公布監管條例，但任何人都可以對金融監管局的條例提出批評，金融監管局必須對各種批評做出回答。如果有人能找到更有效、成本更低的規則，金融服務監管局有義務接受。第四，鼓勵創新的原則。監管措施要跟上新產品，而不是阻止新產品誕生。金融監管局通過加強監管服務，保證市場安全，吸引更多國際投資者。第五，鼓勵競爭。金融監管鼓勵企業之間的競爭，提高金融業的活力，而不是以監管規則去限製競爭。第六，保持技術領先。金融監管體製改革是基於英國經濟利益的，其目的之一在於提高英國金融交易的安全性，保持倫敦金融業在世界上領先的地位，保證英國金融市場在國際市場上的地位。
3.2.2 金融服務監管局的內部結構
金融服務監管局實行董事會製，董事由財政部任命，但是一旦得到任命，董事會就獨立運行。董事會由主席及5名部門總經理兼董事組成，這5個部門（司）有3個是職能部門，包括消費、投資與保險部，存款及市場部，監管程序及風險部，另加一個運營管理部及董事會主席辦公廳。
3個職能部門下，每個部門都設有5位主管經理（處）。消費、投資及保險部下有5位主管經理，分別負責：消費者、投資公司、保險公司、行業標準和養老保險基金。存款與市場部下有5位主管經理，分別負責：大型金融集團、存款、市場與交易、評級、審慎標準。監管程序及風險部下也有5位主管經理，分別負責：開業審批、強製執行、風險評估、兌換管理、因特網及社區事務。
金融監管局有自己的谘詢機構，即兩個顧問小組，它們協助董事會工作。一組來自金融監管局的被監管對象，也就是金融投資企業，另一組來自消費者協會。這兩個顧問組的成員都是社會知名人士，以個人名義參加討論，他們不代表企業或協會。這兩個顧問組是由金融監管局任命的，財政部不參與。有兩個代表不同利益的顧問組的好處是他們可以互相牽製，以防投資風險太大或投資收益太小。
金融服務監管局是一個非贏利性機構，經費來源完全靠收費，這與美國監管機構的資金來源不同。美國監管金融活動的機構複雜，經費來源也不同。美聯儲的經費屬聯邦政府預算，州政府監管機構的經費來自州政府預算，美國證券交易委員會的經費部分來自於收費，部分來自於罰金。英國金融監管局收到的罰金是要上交國庫的。英國金融監管局董事會下的兩個顧問委員會有顧客與企業的代表，這些代表對收費的高低自然有反應，所以是一種自動調節機製。
3.2.3 對金融風險的約束機製
金融服務監管局與被監管機構維持經常性聯係，通過約束和激勵機製刺激金融投資企業自己完善風險管理。
1、審批開業企業的手續。準備經營金融業務的企業必須向金融監管局提出申請，金融監管局批準後方可經營。金融監管局在審批時，注意企業是否有完善的管理金融風險的製度，不符合條件的企業不許開業。
2、對企業實行專人專管或小組專管。金融監管局要監管的對象大約為1.1萬家金融企業，一般有專門的經理負責每家企業，但對集團公司也實行小組監管，小組由金融監管局跨部門人員組成。監管人員有權要求企業監控、限製或減少被他們判定的風險。
3、通過風險評估實施企業分類管理。金融監管局為金融投資機構進行風險評估，定出級別，按照不同的級別分類，共有A、B、C、D四類，A級代表風險很大、很不穩定的企業，D級代表風險很小，很穩定的企業。分級是一種激勵機製，激勵金融投資企業不斷改善自己管理風險的能力，而且金融投資企業要向金融監管局交管理費，其比例按企業的風險級別而定，級別高的風險小，上交的管理費就少，級別低的風險大，管理費就高。金融監管局與A級企業保持緊密、經常性的聯係，對D級企業則實行抽查，抽查某些具體類別或項目的投資。
4、促進企業改進風險管理能力。企業的級別每年都評，如果管理風險的能力提高了，企業就可以提高在監管類別裏的地位。如果第二年仍沒有改進，金融監管局就會加快審查的頻率，不斷派外邊的審計師來審查，審查費用都要由受監管的機構出。這些審計不僅會影響金融投資企業的業務，還會加大企業的開支，因此受監管的機構隻有不斷改善自己管理風險的能力，才能免受金融監管局的“折磨”。
5、核查企業自我監管風險機製。金融監管局不強求企業有統一的管理投資風險模式，隻要求企業有自我管理與監督投資風險的機製，並要求企業能說明這些管理風險機製的運行原則。金融監管局會定期來核查企業的管理風險機製是否有效，如果發現該機製並不能有效地控製投資風險，它就會要求企業修改管理風險的機製。
6、嚴密監督投資機構的反洗錢機製。金融監管局要求被監管的機構都要設立自己的反洗錢機製，設立專門的反洗錢報告員。具體地說，投資機構的業務員要對自己的顧客非常了解，知道客戶的背景、業務，等等。如果發現哪位顧客存入數額巨大的現金，就必須申報現金來源。金融機構發現任何可疑的業務，都要向金融監管局上報，提交專門的報告，做得成做不成生意都需要報告。如果金融投資機構發現了這些事情不上報，一旦事發，就要被追究法律責任。
3.2.4 金融服務監管局的監管形式
金融監管局的監管形式可以分為現場與非現場兩種。非現場監管就是根據被監管機構上交的數據來觀察它的流動性比例，核查該機構是否會遇到流動性危機。現場監管就是派外部的會計師去企業審賬，看企業內部管理風險的條例是否得到了執行，看這些條例是否有效，等等。
歐盟國家即將實行母國金融監管對等的原則，即設在歐盟其他國家的分公司等機構的金融監管由母公司所在國的金融監管機構負責。英國金融服務監管局將不再負責對歐盟其他國家駐英國機構的金融監管，這些機構由母公司所在國的金融監管機構負責。但英國金融監管局與歐盟成員國的金融監管機構之間有對話、互相通氣的機製。歐盟外的國家與英國沒有這種協議，所以其他國家駐英國的金融投資機構受金融服務監管局的監管。金融服務監管局對外國金融企業的監管非常嚴格，對其賬目的審查格外認真，這些監管人員都是金融專業人員，他們的監管與審查可以減少大型跨國集團轉移利潤、偷漏當地稅收的行為。
97 史福厚著：《金融監管導論》，83頁，中國商務出版社，2004年
98 卡塔琳娜·皮斯托，許成綱：《不完備法律：一種概念性分析框架及其在金融市場監管發展中的應用》，載《比較》，第四輯。
3.2.5 金融監管局與財政部及英格蘭銀行的權力分工
在英國金融監管的權力布局中，金融監管局雖有很大的獨立性，但它與英格蘭銀行及財政部也有很多密切的關係。財政部可以代表政府向金融監管局提出具體要求，要求金融監管局執行一些國際義務。比如，英國是歐盟成員國，如歐盟出台了新的金融監管規定，政府通過財政部要求金融監管局執行。財政部有權派人調查金融監管局的運行效率。金融監管局雖然是惟一的監管機構，但企業也可以對金融監管局的裁決提出抗訴。出現這種情況時，就要由財政部委派調查官員（Ombudsman）來重新調查，進行調停。財政部委派的調查小組由財政部官員及社會知名人士組成，他們的判決是終審。
另外，財政部、英格蘭銀行與金融監管局之間有一種三方小組會談機製，定期磋商，交換信息。英格蘭銀行的代表提供貨幣政策走向的情況，金融監管局的代表提供個別銀行及金融投資公司的情況，財政部提供議會及社會的情況，三方交流可以避免偏差。如果金融監管局對貨幣政策有意見，可以到會發表。如果雙方意見不一，由財政部長裁決。97
3.3 不完備法律下英國金融監管剩餘立法權分配
根據法不完備律理論，在法律高度不完備的條件下，如果損害行為能加以標準化，並且該行為繼續下去會產生大量的外部性，那麼此時將剩餘立法權及執法權更多地分配給監管者是最優的做法，而不是機械得交給法庭。監管者的出現很大程度上是為了解決不完備法律下司法機構被動式執法所產生的執法不足的問題98.在英國這樣一個普通法的起源國，盡管其法庭的執法有效性有目共睹，並且法官為了應對金融市場發展的新挑戰而創設了大量法律，但是從英國金融監管體製演變的曆史軌跡中，我們仍然可以清楚地看到監管者主動執法權獲得強化以及立法權向監管者再分配這樣一種顯著的趨勢。
3.3.1 金融服務局成立之前的監管者權力分配及行使
如前所述，英國金融市場存在著悠久的“自我管理”傳統，因此早期的監管職能多由私人機構承擔，然而，私人機構自律監管的局限促使了公共部門越來越多地承擔起監管職責，隨著政府機構對監管的介入，剩餘立法權也開始賦予監管者，但在接下來相當長的時間內仍然受到比較嚴格的限製，因而這一時期的政府監管者多采取被動執法的政策。上述特征在證券市場監管中的表現尤為典型。
20世紀30年代，在波及整個西方世界的股市崩潰中，麵對投資者信心低迷的狀況，倫敦證券交易所作為英國最主要的證券交易所對其執法角色進行了重新定位，改進了其所承擔的監管職能，對上市公司提出了更嚴格並具有強製性的披露要求，同時強化了交易所對上市公司披露信息的審查。交易所的信息披露要求後來得到了1948年《公司法》修訂案的承認和接納。之後，倫敦證券交易所進一步強化了監管職能，要求上市公司披露過去經營年度經審計的財務報表；1954年後交易所要求上市公司披露董事的報酬情況；1965年開始要求上市公司披露半年度報告，以增強信息披露的時效性。在成文法幾乎沒有大的改變的情況下，倫敦證券交易所一直在細化信息披露要求，並且也根據自身製訂的披露要求來審查上市公司所提交的信息，對於不符合披露要求的上市公司提出監管措施，這些都意味著交易所具有了一定的剩餘立法權和主動執法職能。不過，由於倫敦證交所的營利性質所限，交易所在履行監管職能方麵有很大的局限性，比如為了不在與其他交易所的競爭中失去擬上市的公司，它更傾向於放鬆而不是始終如一地強化監管要求，實際上，交易所對監管職能的強化往往是在麵臨政府部門介入幹預的威脅時而采取的應對舉措。