2002年3月8日美國《洛杉磯時報》刊文披露了美國防部“核態勢評估報告”（Nuclear Posture Review， NPR）的機密內容。[1]雖然一開始五角大樓竭力否認媒體所泄露內容的真實性，表示不會對一份“具有誤導作用”的報告發表評論。[2]但兩天後的3月10日《紐約時報》再度曝光報告內容，並聲稱握有報告副件之後，白宮和五角大樓一起轉向，由否認轉為默認，並紛紛為報告中的爭議性問題辯護，表示美國尚未決定將核武器具體瞄準什麼樣的國家。[3]盡管如此，“核態勢評估報告”的出台表明布什政府新的核戰略已經形成。
核態勢評估報告在美國防務政策中的地位和作用
戰略核武器是美國軍事力量的基石，核戰略是美國國家安全戰略的核心。[4]作為世界上最早研製和開發核武器，最早將核武器運用於戰爭以及二戰後核武器技術和核軍備發展最先進和最龐大的國家，美國二戰後的軍事戰略一直是圍繞著進攻性戰略核武器來構築的。冷戰時代，美國的核力量是美國保持同蘇聯進行全球戰略抗衡的基本手段，由於大規模核軍備競賽而形成的“恐怖均衡”更是冷戰期間保持對抗態勢不至於向美蘇直接戰爭升級的“安全閥”。
20世紀90年代後，冷戰結束了。美國冷戰時代形成的龐大戰略核武庫開始在規模上大量削減，核武器的發展速度也明顯放慢，但核武器在後冷戰時代美國國家安全戰略中的核心地位並沒有改變。“2000年度美國國防報告”依然強調，核武器是美國防務的中堅力量，保持強大的核威懾是美國防務政策的首要任務。[5]後冷戰時代的10年中，美國軍方對核武器的看法和冷戰時代並沒有出現實質性的不同，美國核戰略所包含的基本原則和以往相比也沒有太大變化。[6]
但是，由於冷戰的結束，美國的核戰略必然有所調整。這一方麵是蘇聯崩潰了，俄羅斯以及世界其他國家都無法像蘇聯那樣與美國進行全球性的戰略競爭；由於美俄關係的改善，美國麵臨大規模核戰爭或者核襲擊的可能性大大降低。另一方麵，隨著美俄削減戰略核武器（START）會談的深入，進一步深度削減核武器的計劃開始執行，美俄持續性地削減核武器都是彼此不可回避的政治、外交與戰略需要。從布什政府開始的全球戰略收縮以及削減防務經費的努力，也勢必波及到美國的核武器領域，並進而影響美國的核政策。同時，隨著美俄戰略和解的發展，大規模殺傷性武器擴散以及防止所謂“流氓國家”利用大規模殺傷性武器在地區性衝突中對美國軍事幹預和安全義務的威脅，成為了後冷戰時代美國有可能采取核威懾新的對象。[7]防擴散開始逐步成為美國核戰略中一個新的考慮因素。
20世紀80年代以來，許多美國核戰略的批評者都認為，美國在冷戰時代所建立起的核軍備完全到了“超殺”的地步，無論是從核政策的效率原則出發，還是為了繼續保持有效的核威懾效應，以及為了避免大規模的核武器開發與維護費用擠占其他軍費開支，美國都需要對核武器的數量做出新的估計，並隨之對核戰略進行重新評估。此外，冷戰結束後，軍控的聲音在美國空前高漲，要求美國政府改變核武器是軍事手段的傳統認識，呼籲在安全戰略中降低對核武器的倚重，推動美國的軍事政策朝著“降低對核武器的依賴”方向發展。總之，後冷戰時代美國的軍控與裁軍政策、戰略目標的多樣化、增強核安全的國內和國際壓力以及新的防務政策需要等諸多因素的作用，導致美國開始對核戰略進行調整。[8]
在這樣的背景下，1993年1月克林頓政府上台後，根據美國國會的要求，進行了冷戰結束後首次核戰略檢討，並在1994年9月完成了首份“核態勢評估報告”，克林頓總統隨後簽署了“總統國家安全指令第30號”（President Decision Directive/NSC 30），將報告的結果正式變成了美國新的核戰略。這是自1978年卡特政府以來的16年間，美國第一次全麵評估自己的核政策。報告著眼於三個方麵的目標：一是如何評估後冷戰時代新的戰略性威脅以及核威脅，二是美國如何建立起更為合理的核力量結構，三是核戰略如何在後冷戰時代與美國其他的防務政策以及安全目標相協調。[9]
報告提出了以下結論：一是繼續堅持美國冷戰時代戰略核力量的基本使用原則，強調核軍備的目的是為了“威懾對美國本土以及核心利益的核進攻，並使得擁有核武器的美國的潛在敵人相信，追求核優勢是徒勞的”。[10]二是在後冷戰時代第一次將美國的核政策與核威懾、軍控與核裁軍以及防擴散等諸多戰略性目標結合在一起，提出美國未來的核力量建設將依據1993年1月美俄兩國元首簽署的《第二階段削減戰略核武器條約》及其附件的規定。與此同時，由於俄羅斯當時尚未正式批準和執行START2，即便批準，START2將在2003年後才開始實行。報告要求，在美俄正式啟動START2核裁軍計劃之前，美國將保留START1所規定的核力量水平。報告特別強調，如果俄羅斯出現了前蘇聯時期那樣的核軍備發展勢頭，美國將會重新回到START1的核力量水平。三是對美國削減後的核彈頭的處理做出規定，認為美國儲備的核彈頭在數量上應該大於START條約的規定。核彈頭的儲存由美國能源部負責。四是美國將遵守1992年美俄之間達成的減少核試驗備忘錄，努力實現在停止地下核試驗以及不再繼續生產武器級裂變材料的基礎上維持美國核武器能力。[11]
總的來說，1994年的“核態勢評估報告”並沒有改變白宮審視核武器政策的基本思路，在後冷戰時代繼續維持了美國對核武器的軍事和戰略依賴。報告繼續強調核武器的威懾功能，提出了在實現核裁軍基礎上的核武器建設原則，反映了縮小核軍備規模來維護核安全與戰略穩定的“後冷戰”需要，可以說是冷戰結束後美國核政策的調整與發展。克林頓政府第一任期重用了不少軍控問題專家，克林頓本人也是軍控的支持者，但克林頓政府並不願意在防務政策上表現出任何“軟弱”12，因而不可能改變冷戰期間積累起來的美國已有的核實力地位和戰略追求。報告仍然強調今後要繼續維持美國強大的核優勢，並在核彈頭的瞄準計劃上，開始引入靈活調適機製（adaptive plan），以增加對次級核國家的威懾作用。
然而，克林頓政府的核戰略在後冷戰時代依然麵臨著一係列的衝擊。其一，隨著共和黨要求加速研製和部署導彈防禦係統，有關美國所麵對的大規模殺傷性武器擴散以及“流氓國家”的核生化武器威脅被人為地渲染得越來越突出。1996年，美國國家情報預測報告認為，在未來15年內，美國不會遭受“流氓國家”的核生化導彈襲擊，但在1998年7月的“拉姆斯菲爾德報告”中，提出由於得到“技術幫助”，美國在近期內將遭受大規模殺傷性武器威脅。為此，1999年的國家情報預測報告也接受這樣的說法，認為核生化武器擴散將使美國麵臨短期內的威脅。[13]其二，導彈防禦係統一旦做出部署決定，對國際軍控、裁軍以及美國的核戰略都將帶來新的重大影響；美國如果堅持部署政策，必須應對部署後美國新的核戰略需求。美國核力量的結構、使用原則等更需要適應具備戰略防禦能力後的新情況。其三，克林頓執政後期，美俄反導談判的一大焦點是美國拒絕將核力量降低到3500枚的START2水平之下，不願意接受普京所提出的1500枚的削減目標。這是美俄無法在克林頓時期形成談判突破的重要原因之一。[14]為了根據所謂上升了的大規模殺傷性武器威脅做出合理反應，推動新政府重開美俄反導談判，並了解在做出反導部署決定後美國核戰略的新的狀況，2000年9月，美國國會要求五角大樓進行新的核態勢評估。
布什政府的核態勢評估報告：美國核戰略的新變革
2001年上台的布什政府代表的是美國共和黨右翼勢力，在防務政策上曆來強硬要求部署導彈防禦係統，力主退出反導條約，通過軍事行動來打擊大規模殺傷性武器擴散。其強烈的鷹派立場以及用“實力說話”，而不顧及已有國際條約體係和國際影響的“進攻性現實主義”（offensive realism）主張，也必然在核戰略上體現出來。
上台後不久，布什政府就提出要進行“軍隊轉型”（Transforming Military），以便適應新世紀美國安全戰略的需要，推動美國的軍事力量結構、使用原則等徹底超越“冷戰約束”，並建立起結束後冷戰時代過渡的“新戰略框架”。[15]在布什政府看來，徹底結束冷戰、美俄“朋友新關係”以及謀求擁有大規模殺傷性武器及技術的“流氓國家”是推動美國進行新的核戰略轉變的三大因素。“911事件”以及美國隨後進行的阿富汗戰爭，布什政府進一步下定決心，在防務政策領域推行“進攻性現實主義”政策，以防止和打擊國際恐怖主義、大規模殺傷性武器技術的擴散、“流氓國家”在區域層次上對美國的威脅和直接攻擊以及對付新的“不確定因素”作為美國新世紀防務政策的主要內容。[16]
正是在這樣的背景下，2001年12月30日，經國防部長拉姆斯菲爾德簽署後，新政府的“核態勢評估報告”正式送交美國國會。“核態勢評估報告”是對“四年防務評估報告”的補充和發展，進一步細化了美國在核戰略領域內的新變化。報告的基本使命，是“在QDR報告的基礎上，推動美軍審視威懾戰略中進攻性核力量角色的重大轉變，為變革戰略態勢提供藍圖”。[17]
布什政府“核態勢評估報告”的中心內容是要根據冷戰結束後美國所處的國際新環境，建立起美國在新世紀的新核戰略。這一戰略新的地方主要表現在以下幾個方麵。
首先，美國力圖建立起新世紀新的“三位一體”戰略力量（New Triad）。這一戰略力量由三個部分組成：進攻性打擊係統（既有核力量，又包括非核力量）、積極和消極的防務係統、更新的防務基礎設施。
將非核力量結合進美國進攻性戰略打擊力量，是布什政府新世紀戰略力量規劃的一大發展。拉姆斯菲爾德解釋說，這裏的“非核力量”是指“常規攻擊力量和信息處理能力”。他還聲稱，這樣的結合可以從兩方麵降低美軍對核武器的依賴：一是可以擺脫冷戰期間高度依賴攻擊性力量來實施威懾，二是可以降低依靠核力量來提供進攻性威懾能力。[18]但事實上，這樣的戰略力量構成，隻是為美國防務戰略增加了“常規威懾”，提高了發展以高空精確製導打擊為代表的高技術裝備在新世紀美軍力量構成中的地位。這是同布什上台後主張改革冷戰時代重兵器的發展道路，將美軍作戰能力向小型化、輕便化和靈活化以及易於全球投擲方向轉變的整體思路是完全一致的。[19]
冷戰後，美國軍方反對在核武器方麵花費大量的軍費開支，而要求將發展的重點放在美國的常規攻擊力量方麵，加強美軍在“軍事技術革命”時代的高技術發展。布什政府接受了這一觀念，也力主繼續削減美國進攻性戰略核武器，以便推動軍事轉型。為此，布什在2001年11月13日，單方麵宣布將在未來十年內將美國的核彈頭從目前的6500枚降低到2200—1700枚。這一核武器削減決定，和將常規力量結合進進攻性打擊力量的做法是一致的，並不意味著美國就此降低了對核武器的依賴，而是布什政府不再麵臨大規模核戰爭風險之後，準備減少核武庫中的“超殺”能力，美國進攻性核威懾沒有任何降低。相反，由於導彈防禦係統日後建立之後，美國同時具備了戰略防禦能力，也就具備了所謂的“防禦性”戰略威懾。在這種情況下，將常規力量結合進“進攻性戰略攻擊力量”概念，既是為了加強戰略力量中的“常規威懾”，發展美軍利用常規武器進行戰爭的實戰能力，也是根據21世紀美國不再麵臨大規模的核戰爭危險的現實狀況而采取的軍事行動能力第一的原則。為此，拉姆斯菲爾德在“核態勢評估報告”中聲稱，美國的戰略力量建設要從冷戰時代的“基於威脅”轉向“基於能力”。[20]
在冷戰時代，由於美國難以擺脫美蘇之間爆發大規模核戰爭的風險，戰略力量建設必須是以防止和威懾核戰爭威脅為宗旨，美國發動的常規軍事行動也必須顧及核戰爭而不得不進行克製。其結果，整個冷戰期間，美國充其量隻進行“代理人”戰爭，而始終避免直接軍事對抗，這是美國核戰略以往始終以“威脅準備”為主的根本原因。但目前，由於俄羅斯已經不再是美國的“敵人”，美國不需要再更多地擔心大規模核戰爭，美國的軍事幹預行動或者卷入地區衝突不需要在過多顧及難以承受的大規模核戰爭威脅，而隻需擔心十分有限的大規模殺傷性武器報複。所以，當美國準備采取軍事行動時，需要發展的軍事能力和防範的對象，是以可以在麵對“有限的”大規模殺傷性武器挑戰的同時獲得軍事行動的勝利，或者建立足以贏得實戰為出發點的“常規＋戰略武器”威懾。這是報告提出美國的戰略打擊係統的建設需要以“能力建設”為主的根本原因。
其次，“核態勢評估報告”表明，美國核戰略的重點已經由防範大規模核大戰，轉移到了防範地區衝突中的大規模殺傷性武器對美國軍事行動所帶來的挑戰和威脅。
報告綜合了美國準備發動核攻擊的三種情況，它們分別是：打擊能夠經受非核攻擊的軍事目標，對核、生物和化學武器攻擊進行報複性還擊，以及出現了“令人吃驚的軍事發展”的情況。[21]這三種情況中的“第二種”並不新鮮。用核武器對付核武器，是冷戰以來核武器的基本功能；用核武器對付生化武器攻擊，早在1990年的海灣戰爭中美國就曾經宣布過，1994年6月前國防部長威廉·佩裏也曾表示，美國不會改變用核武器來對付化學與生物武器攻擊的合法性[22]，但這一點，從來沒有正式成為美國核武器的使用原則；“第一種”和“第二種”情況，更是美國核軍事戰略中第一次提出來的核武器戰場使用原則。