值得注意的是，美日等國對朝鮮不同程度的核能力水平和不同的核力量使用原則，及相關戰略動態的政策反應將會是相當不同的。近幾個月來布什政府對朝采取“柔和態度”，願意取消金融製裁，邀請金桂冠訪美和考慮將朝鮮從支持恐怖主義的國家名單中剔除等一係列措施，並非美國對朝戰略的改變，而是策略上的大調整。未來美國隨時可以依據自身的判斷和朝鮮的行為，采取重回“壓力”與“孤立”政策、加緊軍事遏製或者交叉使用溫和的政治與經濟接觸政策，[35]以便達到最終敲開朝鮮這顆“堅果”的目的。六方會談的“製度建設”就是要能夠超越單純美、朝政治與戰略判斷的局限，堅定不移地保證會談成果的積累與發展。
六方會談的製度化建設與解決朝核問題
實現朝鮮半島的無核化進程以及實現在朝鮮半島徹底結束冷戰，加強六方會談的製度化建設是當務之急。在2007年2月13日第五輪六方會談第三階段會議達成《共同文件》以及3月5—6日美朝紐約談判出現新進展的形勢下，一係列新的積極和消極因素更需要推進六方會談的“製度化”建設。
從積極因素來說，首先，布什政府的朝核政策出現了自2002年10月朝核危機爆發以來難得一見的鬆動和靈活。美國對朝政策出現“新思維”，使得外交解決朝核問題的“機會之窗”被打開了。不管布什政府出於什麼樣的目的采取對朝靈活的談判策略，美國的對朝談判策略都有了決定性的改變，一種真正意義上鼓勵朝鮮棄核與解決美朝之間長期緊張關係、逐步取消經濟製裁和實現關係正常化的“新策略”正在成形。美國要通過六方會談架構在朝核問題上“談出結果”的方針，已經從以往的“壓力”與“孤立”政策為主，轉向了早在2003年奧漢龍（Michael O'Hanlon）就曾竭力提倡的“大談判（grand bargaining）”。[36]這一談判策略的核心是立足於整體上鬆動對朝政策來啟動朝鮮棄核政策，又通過棄核進程的深入配合解決朝鮮問題；其核心是“強硬”，但又主要采取“誘導”的方式逐步實現棄核以及爭取解決美國其他在朝鮮問題上的戰略關注。[37]為此，從2007年1月以來，美國在和朝鮮經曆了一係列雙邊會談之後，3月宣布將凍結澳門BDA銀行朝鮮2400萬美元的問題移交給澳門特區處理，等於宣布美國取消了自2005年11月以來對朝鮮的金融製裁；美國邀請朝鮮副外相金桂冠訪問美國，和助理國務卿希爾在紐約舉行會晤，並已初步承諾將朝鮮從支持恐怖主義的國家名單中除去。[38]與此同時，美國媒體開始報道朝鮮濃縮鈾（HEU）問題的以往國家情報部門的分析可能並不完全“確鑿”。[39]美國情報部門的刻意“小心”一方麵可能是避免再度在朝核問題上陷入情報不準確的尷尬，但從另外一方麵也反映了美國從它長期堅持的朝鮮必須坦白它的秘密濃縮鈾計劃的原有立場上有所退縮。這似乎顯示了布什政府不願意更多地糾纏於濃縮鈾這一技術性細節的新態度。
其次，朝鮮的立場也在明顯鬆動。雖然還不清楚究竟是什麼原因讓平壤最終同意凍結寧邊核設施、開放核查以及報告自己所有核計劃等起步階段行動，但至少可以肯定的是，2006年10月聯合國1718號決議通過之後加緊的國際製裁壓力以及進一步受到孤立的窘境讓金正日政府開始不得不謀求新的妥協。從平壤的立場來看，核試驗後雖然遭到了更大的製裁，但朝鮮擁有核武器已經是一個“事實”，盡管還不是其他各國能夠正式接受的事實。但新的製裁措施，包括日本采取的“禁運、禁航和禁彙”措施，對朝鮮經濟的對外交往是一種近乎“窒息性”的打擊。美國的靈活姿態恰恰同時給了平壤一個“體麵地”下台階的條件。[40]此外，朝鮮急於和美國“做交易”，利用對美外交的突破打破在六方會談中的被動，借助對美外交的緊張“平衡”朝鮮周邊其他國家的影響，為平壤自己在東北亞地緣政治環境中謀求“自主性”，恐怕是朝鮮這次作出讓步的又一個重要原因。平壤雖然行為詭異，卻一直強調所謂“自主”外交，對周邊長期給予了平壤慷慨援助的國家總是不信任，總是想要在大國之間“借力打力”，利用大國之間的矛盾與競爭為自己贏得最大的實利。[41]從2006年12月以來這一波布什政府對朝政策調整，讓平壤似乎嗅到了特別的“味道”。朝鮮特使金桂冠在3月訪美期間甚至公開表示，中國對朝鮮“搖擺”，對朝鮮沒有太大的影響力，美國不應該將解決朝核問題的希望“釘死”在中國身上。[42]2007年1月17—18日的美朝柏林會談、1月末美國助理財政部長幫辦與朝鮮代表的北京會談，這一係列密集的雙邊對話為雙方下定決心采取妥協姿態鋪平了道路。2007年2月13日的《落實共同聲明起步階段行動》共同文件的簽署，是一個美朝雙方都采取新的“柔和”姿態的產物，都想“求變”的結果。隨後美國邀請金桂冠訪問美國和希爾舉行紐約會談，證明雙方所采取的“新辦法”引起了彼此共鳴，也反映了各自對於打破僵局難得一見的迫切感。2007年2月27日，美國國家情報局局長麥康奈爾在參議院軍事委員會舉行的聽證會上表示，根據已經掌握的情報，朝鮮在執行棄核起步階段的行動方麵“正在走向正確方向”。[43]
然而，影響《共同文件》具體落實的消極因素仍然存在。首先，第五輪六方會談第三階段會議中，由於日本認為朝鮮拒絕對人質綁架問題采取嚴肅的掛鉤解決的態度，拒絕參加起步階段對朝鮮的能源、經濟和人道主義援助。2007年3月8日的朝日河內會談不歡而散。朝鮮堅持人質問題已經解決，而日本則強調這是日本給予朝鮮援助必須解決的先決條件。日本提出朝鮮拒絕和日本認真討論人質問題是旨在采取“孤立日本”的策略。[44]由於美日分別和朝鮮就關係正常化進行紐約和河內談判，日朝談判的失敗顯然同氣氛積極的美朝紐約談判形成了鮮明對比。如果日朝關係無法像美朝關係那樣有所進展，這不僅意味著六方會談內部會有新的分裂，也將給美國推動朝鮮棄核的雙邊外交努力投下陰影。事實上，朝鮮綁架日本人質是美國將朝鮮列入支持恐怖主義國家名單的重要依據，如果美國將朝鮮從該名單上剔除，而日本抗議綁架人質問題遠遠沒有解決，這對美日這對密切的盟友來說顯然是一種衝擊。2007年3月，希爾與金桂冠的紐約會談專門探討了人質問題。[45]美日兩國究竟對這一事件采取什麼樣的立場，將會對後續談判產生微妙影響。美國恐怕很難完全脫離日本的立場單方麵滿足朝鮮不再是支持恐怖主義國家的“黑名單”的要求，但這又會增加美朝對話的變數。
其次，落實《共同聲明》起步階段的行動如何同下一步朝鮮棄核行動有一個緊湊與實效的銜接，還存在很大的疑問。不要相信出現奇跡，是國際觀察家們的普遍心態。[46]
從美國的角度來說，起步階段之後的後繼棄核行動才是布什政府朝核政策真正想要得到的“幹貨”。2月13日的《共同文件》遭到了美國國內來自左右兩翼的共同批評。右翼認為這一協議充其量是1994年《框架協定》的翻版，平壤不會真正放棄核武器，是一種“以拖待變”的行動。而自由派則攻擊布什對朝鮮的讓步做得太大，政策“轉彎”太急，不利於和朝鮮進行真正到位的談判。[47]布什政府的朝核政策的“柔性調整”也使得白宮麵臨著巨大的壓力。由於受到國內政治的牽製，出於對《框架協議》失敗的教訓以及對核不擴散問題的戰略性重視，美國政府到底能在多大程度上和以什麼樣的步驟讓朝鮮得到它想要得到的安全承諾、關係正常化和經濟與能源補償，疑問始終是存在的。“關係正常化”定義本身就很複雜，建立外交代辦關係、正式建交還是取消貿易製裁才稱之為“正常化”，這涉及不同的衡量標準和白宮對朝鮮行為的判斷依據和戰略目標。再加上2005年10月美國國會通過的《朝鮮人權法案》及之後的對朝難民一定限度地開放難民庇護的規定，美朝之間的關係正常化絕非短期內可以解決的。1986年美國就開始同越南就關係正常化進行接觸和談判，直到1994年才取消對河內全部的經濟製裁。2003年12月利比亞放棄核計劃，但美利關係正常化一直拖到了2006年6月。中國自1972年尼克鬆訪華到1979年1月正式建交，也經曆了7年。從1950年朝鮮戰爭爆發到2007年，朝鮮是美國製裁與貿易禁運、出口控製最為嚴厲的國家，美國國內有超過13項法律、法規涉及對朝鮮的製裁和禁運。[48]美朝關係正常化，注定是一個艱難的曆程。
那種簡單地認為隻要美朝之間關係“搞定”就能推動六方會談走向成功想法，是一種錯覺。美朝之間在國內政治問題上所存在的結構性對立，以及自朝鮮戰爭結束以來54年所積累起的不信任，甚至是厭惡，並非一朝一夕的努力或者哪一方單方麵的讓步就可以解決的。助理國務卿希爾在2007年3月6日美朝紐約會談後對記者坦誠地說：“我看到朝鮮今天在路上，但我看不清楚朝鮮還會在路上的非常明確的未來。”[49]
結 論
如果美朝雙方確實都希望通過近一段密集的雙邊交往所積累的“新感覺”，引領各方按計劃落實《共同文件》，具體實施起步階段的行動，六方會談的“製度化”建設應該同時起步。《共同文件》要求建立五個工作組共同推進棄核談判，這既為未來六方會談觸及更為實質性的問題奠定了基礎，同時，也為一攬子解決包括朝核問題在內的半島安全議題打開了大門。如果五個工作組的談判能夠同時順利展開，建立東亞多邊安全機製的迫切性將更為突出。五個工作組的對話框架要想真正取得成功，必須要有“製度建設”能力為保障的六方會談機製的配合。而六方會談能否提升為未來的東北亞安全機製，多邊會談目前本身的“製度建設”是重要的階梯。朝鮮半島無核化還是“有核化”都代表了東北亞安全在後冷戰時代沒有一個國家可以躲避的“巨大變革”，多邊協商基礎上形成和建立多邊安全機製是保證解決朝核問題的最好途徑。需要爭論的問題並非東北亞是否需要建立多邊安全機製，而是六方會談究竟能和什麼樣的多邊安全機製掛起鉤來。從六方會談延伸出東北亞多邊安全機製，其目標就是通過區域各國的共同努力，采取區域性的解決方案來實現各成員國在朝核問題上不同安全關注的協調解決；並在條件成熟的時候將六方會談開創的多邊安全機製擴展到其他區域性安全議題。沒有六方會談以執行能力為取向的“製度建設”，未來成功的道路摸索將更漫長。
注 釋
[1] 中國國內對六方會談和東北亞多邊安全機製建設之間關係的探討，請參見魏玲：《東北亞多邊安全機製建立——以朝核問題六方會談為例》，載《外交評論》， 44—50頁，2006(2) ；任曉：《六方會談與東北亞多邊安全機製的可能性》，載《國際問題研究》， 38—41頁，2005(1) ；楊伯江：《東北亞安全機製：現實與前景》，載《現代國際關係》， 43—53頁，2004(4) 。
[2] 這方麵代表性的成果，請參見Aaron L。 Driedberg， \"Ripe for Rivalry： Prospects for Peace in a Multipolar Asia\"， International Security， Vol。 18， No。 3 (Winter 1993/94) ， pp。 5-33； Richard K。 Betts， \"Wealth， Power， and Instability： East Asia and the United States after the Cold War\"， International Security， Vol。 18， No。 3 (Winter 1993/94) ， pp。 34-77； John Duffield， \"Asia-Pacific Security Institutions in Comparative Perspective\"， in Ikenberry and Mastanduno， eds。，International Relations Theory and the Asia Pacific， pp。 243-270.
[3] Douglas T。 Stuart and William Tow， \"A US Strategy for the Asia Pacific： Building a Multipolar Balance-of-System in Asia\"， Adelphi Paper， No。 229， 1995； Charles A。 Kupchan， \"After Pax Americana： Benign Power， Regional Integration， and the Source of Stable Multipolarity\"， International Security， Vol。 23， No。 2 (Fall 1998)， pp。 62-66； Robert S。 Ross， \"The Geography of the Peace， East Aisa in the Twenty-First Century\"， International Security， Vol。 23， No。 4 (Spring 1999) ， pp。 49-80；閻學通：《東亞和平的基礎》，載《世界經濟與政治》， 2004(3) 。
[4] Charles L Pritchard， \"A Guarantee to Bring Kim into Line\"，The Financial Times， October 10， 2003； \"Beyond Six Party Talks： An Opportunity to Establish a Framework for Multilateral Cooperation in the North Pacific\"， Hokkaido Conference for North Pacific Issues， October 7， 2004.
[5] Balbina Y。 Hwang， \"Resolving the North Korean Nuclear Crisis\"， The Heritage Foundation： Executive Memorandum， No。 875， May 8， 2003.
[6] Francis Fukuyama， \"Re-Envisioning Asia\"， Foreign Affairs， Vol。 84， Iss。 1 (January/February 2005)， pp。 75 -83.
[7] Charles L Pritchard， \"Beyond Six Party Talks： An Opportunity to Establish a Framework for Multilateral Cooperation in the North Pacific\"，p。 5.
[8] 前東亞事務助理國務卿凱利（James Kelly）在2004年就曾明確表示，布什政府願意考慮以發展東北亞多邊安全機製的方式促進朝核問題的解決；2006年8月，美國國務卿賴斯在約翰霍普金斯大學的演講中再度提出了建設東北亞多邊安全機製的話題。
[9] 朱宰佑教授就提出，不解決美國長期對朝鮮采取製裁和遏製為中心的壓力政策，六方會談不可能發展為某種區域安全製度。詳見Jaewoo Choo， \"Is Institutionalization of the Six Party Talks Possible？\" East Asia， Vol。 22， No。 4 (Winter 2005) ， pp。 39-58.
[10] David Lake， \"Beyond Anarchy： The Importance of Security Institutions\"， International Security， Vol。 26， No。 1 (Summer 001) ， pp。 129-160.
[11] Barbara Koremenos， Charles Lipson， and Duncan Snidal， \"The Rational Design of International Institutions\"， International Organization， Vol。 55， No。 4 (Autumn 2001)， p。 762.