解決朝核問題的六方會談機製是東亞大國合作的產物，未來六方會談的成功以及實現朝鮮棄核、相關國家關係正常化和建立東北亞和平與安全機製這三大目標，更需要東亞大國加強合作。朝核問題的解決進程說到底，是東亞大國能否建立其戰略互信機製、兼容區域內不同國家的安全與繁榮需要，並在大國協調的基礎上能否實現多邊安全製度建設的試金石。缺乏大國協調的製度建設，是冷戰後東亞安全局勢的突出困境之一。[1]從目前局勢來看，六方會談中的大國協調機製的建設有喜有憂。“喜”的是朝核局勢所產生的區域安全震蕩得到了相應的控製，大國合作保證了朝核危機自2006年10月9日朝鮮核試驗之後沒有繼續升級；“憂”的則是大國並沒有形成一個真正的“統一戰線”來應對朝鮮棄核的艱巨任務。朝核問題外交談判的曲折過程不僅是美朝作為最重要當事方缺乏信任與固執自身政策和政治底線的結果，同樣也是東亞大國關係的“政治生態”處於轉型期的生動寫照。朝鮮核試驗之後六方會談重新啟動的起伏過程，折射出了當前東亞大國關係的演化軌跡，也給我們認識和分析未來區域安全格局中的大國互動提供了重要的思考線索。
朝鮮核試驗與大國關係的複雜性
朝鮮的核試驗暫時給美國的東亞安全戰略帶來衝擊，給布什政府的東亞外交製造了難堪，但從中長期看，朝鮮核試驗以及“棄核”僵局難以打破，有利於美國在東亞維持霸權地位，也有利於美國在外交、政治和戰略上繼續采取以防範和看管中國的戰略動向為首要目標的東亞安全戰略。而日本則可以借機增強軍事力量和開展活躍的區域防務與軍事外交。東亞的大國政治是否能避免因朝核問題而引發的消極競爭，化解業已深化的“安全困境”是對東亞安全麵臨的重大挑戰。
東亞各國如果力圖阻止新一輪核擴散與核軍備競賽，在整體戰略動向上將必然加強對美國的戰略依賴，客觀上不是在削弱、而是在增強美國在區域內的霸權地位。因為隻有美國的主動政治幹預以及“領袖”地位，才能事實上“遏止”朝鮮核試爆可能引發的區域性核擴散的“鏈式反應”。在朝鮮核試驗之後，韓國和日本都爭相要求美國給予“明確的”核保護承諾，而不是單純的美國將向日韓提供核保護傘的政治承諾[2]，美國在東亞的戰略與安全角色不是削弱了，而是增強了。特別是，“中國應該直接從動蕩的、中國無法控製的日、韓軍事發展的未來中深切地體會美國駐軍的安全價值”。[3]對布什政府來說，想要有效地維持美國在東亞牢固的戰略利益，美國必須能夠首先對朝鮮核試驗產生的地區影響建立有效的管理。為此，一方麵美國官員多次重申對日本的核保護，另一方麵，對於朝鮮核試驗後日本進一步向美國戰略與防務合作傾斜的態勢“喜在心頭”。
朝鮮核試驗給了日本提升在東亞及亞太地區的軍事角色、大力發展防務力量和進一步密切美日軍事同盟義務提供了最好的借口。日本的“政治崛起”以及日本在東亞安全中的“英國化”進程，在堅定地加速。2007年1月，美日開始正式協商和製定有關東亞出現緊急事態時的聯合軍事幹預計劃，這既包括朝鮮半島，更包括台灣海峽。[4]以前日本政府還多少有所隱晦地談論日本是否直接在台灣海峽有事時日本向美國提供軍事支持，但現在，安倍政府在該問題上已經不再更多地顧及中國的擔心和反對。[5]日本在東亞安全上的對美“一邊倒”的戰略選擇，是美國一直所希望看到的，也是美國的防務和戰略問題專家在麵對“中國崛起”時最想得到的戰略支持。對美國來說，日本的軍事力量崛起存在多種可能性，但對美國最有利的可能性和日本所作出的選擇是在加強對美國東亞戰略與美國亞太駐軍依賴與合作基礎上的“軍事崛起”和“政治崛起。從而，美國可以在中、日這兩個亞洲“巨人”之間左右逢源：既利用“中國因素”激勵和改變日本，又利用“日本因素”牽製和防備中國。當然，日本這樣的戰略選擇的根本目的，是立足於美國的認可和支持的基礎上，“結束日本半個世紀的國家和平主義和孤立主義，正在準備在21世紀的戰略角逐中扮演主要角色”。[6]朝鮮核危機延續的客觀後果是，自2002年以來，美日軍事同盟關係以及日本的防衛戰略都在發生新的實質性變化。
然而，日本“大國化”進程的目標指向除了朝鮮之外，最重要的是中國。或者說，是所謂的“中國威脅”而非“朝鮮威脅”是美日軍事同盟強化最重要的因素。[7]盡管美國政府在口頭上多次表達對中國在六方會談中作用的感激和讚賞，但美國針對中國的戰略性防範從來就沒有鬆動過。美國防務部門，從曆年的“中國軍力報告”到美日同盟的聯合軍事演習，都是將中國視為“最主要的敵人”。雖然“中國威脅”並無根據，正如美國一位著名的半島問題專家所指出的：“中國對美國利益如果構成威脅，是對美國‘帝國’的威脅，而不是對美國‘共和國，的威脅。基本的事實是華盛頓在東亞追求的霸權地位。”[8]雖然美國國防部長羅伯特·蓋茨在2007年3月表示“他目前並不把中國視為戰略對手”，但美國軍方卻正在把中國視為“拳擊台”上正在上台“挑戰”美國的對手。[9]朝核問題及半島局勢是不可分離的東亞安全格局的一部分。中美在戰略上的相互“防範”（hedge against）必然也難以避免地滲透和影響到東北亞各國的朝核政策。化解東亞大國之間這種相互“防範”的安全戰略給合作進程帶來的衝擊，一個重要的選擇就是推進大國協調進程，並使之不斷的機製化和製度化。[10]
朝鮮核試驗之後東亞地區安全關係新的緊張，給區域內的大國關係及未來走向提出了新的嚴峻考驗。這些考驗在很大程度上是針對朝核問題的應對措施是否能成為協調的安全行動。一方麵，朝核問題的大國合作進程如何同彼此之間的安全關注兼容；另一方麵，未來半島局勢的發展如何同談判所能改變的事態建立起一致性。換句話來說，解決朝鮮棄核問題的共同安全關注如何能夠與各國在東亞安全問題上其他的安全關注聯係起來，區域內的大國能夠以一種協調的方式來審視和回應區域內的其他安全議題，這是迄今在朝核問題六方會談機製中的薄弱環節。正因為如此，和朝核問題幾乎“平行”的安全關注在多邊會談的同時繼續上升，而不是下降了。例如美國對中國軍事發展動向的疑慮和中日之間的“安全困境”。我們不能奢望六方會談能夠解決多樣化的區域安全問題，但六方會談進程應該有助於在製度建設上促進和帶動相關安全議題的緩和。在六方會談中進一步擴大與發展的大國協調也才能反過來同時推動會談的深入。安全問題在本質上是不可分拆、不可割裂的。即便貿易、投資和社會性跨國交往都同安全存在密不可分的關聯，[11]但如果缺乏應對局部安全議題的機製建設——大國間在政治、外交和戰略上的協調，就難以迅速地就哪怕是單一議題的安全關注形成合力。
這種局麵也體現在自六方會談開始以來一直存在的“兩種路線”的爭論。“強硬路線”主張由於朝鮮一而再、再而三的“挑釁舉動”讓國際社會忍無可忍，因而最終必然選擇對朝一致與團結的“強硬立場”，通過製裁、壓力等手段最終與朝鮮政權“攤牌”，迫使朝鮮“棄核”。“溫和路線”則認為還是實現有限製裁措施，繼續寄希望於朝鮮能夠回歸六方會談，通過認識擁核代價高昂進而決心與國際社會合作，真正啟動“棄核”進程。可以肯定的是，在聯合國於2006年10月14日通過1718號決議之後，原有的“兩種路線”之間的界限已經大大縮小了。貫徹安理會決議、實施對朝經濟製裁已是國際社會對各國不同對朝政策的基本要求。朝鮮核試驗之後，中國政府已經開始采取措施切實履行對朝鮮的製裁，包括對朝進出口物資的檢查、凍結邊境城市與朝鮮的資金往來以及“有選擇地”核查進出朝鮮的車輛。[12]韓國政府也已經暫停了對朝鮮的援助，並強調首爾將堅定地參與聯合國的相關製裁行動。[13]2006年10月27日，韓國公布了對朝鮮實施製裁的具體細節。中國外交部發言人劉建超多次重申，中國對履行聯合國1718號決議的態度是“明確而又堅定的”。但六方會談中的這兩種“路線”之爭不會結束。
大國協調在很大程度上取決於大國各自之間對戰略意圖的判斷。冷戰後世界防止大規模殺傷性武器擴散立場最堅定的美國並沒有對朝鮮核試驗作出強烈的反應，這似乎讓許多人感到詫異。由於傳統認為布什政府的外交政策具有很強的進攻性，朝鮮核試驗之後美國國務卿賴斯從日本到韓國到中國到俄羅斯的一圈“微笑外交”好像讓我們很難同那個在阿富汗和伊拉克都曾大打出手的美國掛起鉤來。於是，中國國內有人就開始有了“陰謀論”，認為布什政府或者是美國的右翼鷹派在利用朝鮮核試驗的機會進一步“包圍”中國。也有人提出了“轉移論”，認為布什政府現在不對朝鮮采取軍事行動，是為了故意讓朝鮮的核能力增強以便威脅中國和日本，讓日本走向核武裝，進一步挑起中日之間的安全對立，“轉移”美國在東亞“遏製”中國的戰略壓力。其實，這“兩論”如果存在，那也是美國少數人的看法，並非今天布什政府朝核政策的主流，而堅持從這“兩論”看問題，更是簡單地將美國外交的解讀想當然地“中國化”。[14]同樣，美國政府在看待中國在朝核問題上的作用時是積極的、合作的和讚賞性的，白宮深知無法脫離中國單獨解決朝核問題的。但至少從許多“鷹派”的角度來說，中國的作用是“有限的”，甚至是“不幫忙”的。[15]
2006年朝核局勢的走向在總體上對布什政府的外交與安全戰略造成了新的沉重打擊。一方麵，由於華盛頓堅持不同朝鮮舉行任何直接雙邊會談，拒絕取消平壤一再要求的金融製裁，並對5月底、6月初朝鮮希望助理國務卿希爾訪問朝鮮的外交試探一口回絕。朝鮮一氣之下“超強硬”舉措頻頻出手，先是7月5日導彈試射，後是10月9日核試驗。布什政府想“攔”都“攔”不住。朝核危機的升級是美國想“躲”但沒有能“躲”得過的外交“赤字”。這一係列的危機事態讓布什政府的朝核外交陷入了更深的困境。布什政府的對朝政策在上台將近6年以後，其“六方會談策略”被指責為同克林頓政府的“直接與朝鮮會談策略”一樣失敗。[16]現在，不僅六方會談沒有能夠出現任何實質性的解決方案，而且朝鮮通過核試驗之後幾乎成為事實上的核武器國家了。另一方麵，2006年11月舉行的美國國會中期選舉中共和黨失去了在國會兩院多數黨的席次，民主黨重新控製國會很可能使得布什政府在餘下的任期內提前進入“跛鴨化”。在混沌而又血腥的伊拉克重建局勢的打擊下，布什政府實在不願意看到自己的朝鮮政策在兩黨政治中成為像2004年總統大選他和民主黨候選人克裏的政策辯論焦點之一。朝核局勢的激化，對布什政府似乎已經“千瘡百孔”的外交政策來說無疑是“雪上加霜”。
另一方麵，白宮目前確實沒有軍事打擊朝鮮或者用軍事手段解決問題的打算。美國軍方有各種對朝動武的預案，布什政府在公開的政策聲明中也從來沒有將軍事打擊排除出美國針對朝核問題的政策選項。但布什政府既不想對朝鮮動武，也不準備對朝鮮動武，最重要的原因是美國當前沒有可以軍事解決朝核問題的切實可行的辦法。[17]美國有能力摧毀朝鮮的核設施，但沒有能力保障軍事打擊可能引起的平壤對韓國的報複性進攻，也沒有明確遭受軍事打擊後的朝鮮究竟如何“國家重建”；而且，美國國內政治也不會授權布什政府再度發動一場新的海外戰爭。五角大樓在朝鮮問題上的軍事對策是強調“戰略性遏製”，即全力防止朝鮮對周邊國家的軍事挑釁或者軍事進攻；全力防止朝鮮對外進行核擴散；有能力在必要時作出軍事反應。[18]中國、俄羅斯和韓國堅決反對用軍事手段解決朝核問題，也是美國認為軍事解決代價過於高昂的重要原因。美國的軍事打擊行動很可能將付出美韓軍事同盟終結的代價。不對朝鮮或者伊朗動武已被視為布什政府在2009年初結束任期之後可以留下的重要“政治遺產”。因為美國要做“警察”，“一次”應該隻打“一個對手”。[19]
然而，布什政府也給朝鮮劃出了一條美國認為不可逾越的“紅線”。那就是如果朝鮮向國際恐怖勢力出售和轉移核材料與核技術，那麼，白宮將堅定地對朝實施軍事打擊。美國國內政治也會發生決定性的逆轉，轉而支持總統對朝鮮可能通過恐怖主義對美國進行核威脅而作出強烈的軍事反應。布什政府在朝核問題上既不願意與平壤“雙邊談”，又無法幹脆“動手打”，其對策的核心就是繼續強調朝核問題解決的“區域辦法”：堅持六方會談是解決朝核問題的“最佳途徑”，隻在多邊會談中和朝鮮進行“一對一”會談。針對朝鮮的導彈試射和核試射采取對“壞行為”的強硬懲罰，從7月的聯合國安理會的1695號決議到10月的1718號決議都是以謀求聯合國介入和提高製裁壓力作為“懲罰”朝鮮的主要措施。但這些措施與美國近些年來對朝鮮的“壓力與孤立”政策並沒有本質區別，其成效也難以超越美國對朝鮮組織的金融製裁。白宮很清楚這些反應無法實質性地短期內“改變朝鮮”，顯示了美國目前在朝核問題上“無奈”的一麵。但這並不等於華盛頓不想盡快解決朝核問題，或者朝核問題在布什政府的外交日程上沒有迫切性。布什總統10月30日公開表示，他對解決朝核問題上多邊外交行動的遲緩深感挫折。[20]布什政府很清楚，隻有盡快和徹底地解決朝核問題，才能保住目前已經岌岌可危、飽受批評的國際核不擴散機製，才能讓冷戰後曆屆美國政府視為國家安全戰略支柱之一的防擴散戰略真正得以延續，也才能真正通過“壓住”朝鮮鞏固反核擴散的國際外交聯盟，避免朝鮮核試驗成為鼓勵和激化伊朗核對抗立場的“助推劑”。至少和伊朗以及薩達姆時代的伊拉克相比。美國對於朝核問題對美國東亞戰略利益可能導致挑戰的“能力”和“底線”是最清楚的，也是最有把握的。[21]這也是美國為什麼對朝鮮的態度完全不同於伊拉克和伊朗的重要原因之一。
布什政府對朝鮮核試驗的溫和反應，不是美國對朝鮮已經造成的核擴散事實反應軟弱，而是另有深意。
首先，布什政府是要通過這樣相對“低調”的政策反應鼓勵中國、韓國和其他國家對朝鮮政策作出決定性的調整。
2006年10月9日朝鮮核試驗之後，布什政府嚴詞譴責，並恫嚇朝鮮要為此“承擔所有責任”和必須“付出高昂代價”，但首先澄清美國不會對朝鮮動武，繼續堅持外交解決，並聲明將繼續給予其東亞盟國——日本和韓國——以堅定的核保護。即便是2006年10月國務卿賴斯的東亞三國與俄羅斯之行，也是一路都在明確表達美國堅持外交解決的決心。[22]白宮很清楚，依靠製裁方式迫使朝鮮讓步的方法能否產生作用，關鍵取決於中國、韓國等其他國家的“態度”。如果中國不對製裁“大投入”，聯合國的製裁是難以奏效的。美國目前不僅希望中國對朝鮮“板起臉”來，最重要的，是希望中國能夠真的下決心去改變朝鮮核能力以及六方會談無法打破僵局的現狀。[23]白宮深知，如果華盛頓不“往後縮”，中國是不會“往前衝”的。所以，要“打動”中國和提升在處理朝核問題上的“中國因素”，美國不僅需要克製，更需要以一種讓中國並不覺得“威脅”的方式來“介入”核試驗後的朝鮮問題。為此，在中國的反對下，布什政府並不堅持1718號決議必須與《聯合國憲章》第七章“必要時依法動武”掛鉤。但是，這並不等於美國不能通過提高製裁的方式來向朝鮮施加壓力。2006年11月29日，美國商務部長古鐵雷斯宣布禁止向朝鮮出口一切“奢侈物品”，將打擊的矛頭直接對準了金正日本人。[24]“奢侈品”製裁項目有60多項，包括賽車、高級葡萄酒、大排量摩托車、遊艇等。這些物品被認為是朝鮮領導人“個人生活”不可缺少的消費品。[25] 2005年，美國對朝鮮出口的不受製裁限製的個人奢侈消費品金額高達580萬美元，據報道光軒尼詩高級酒類的出口就達到了70萬美元。[26]
其次，“低調”的反應是要讓美國便於穩住與東亞各國的戰略關係。美國同樣深知目前東亞主要國家在朝核問題上分裂的態勢，特別是朝鮮核試驗的地區影響究竟會如何“發酵”，這是美國另外一個重要的關注點。
韓國的盧武鉉政府是“陽光政策”堅定的執行者，首爾高漲的民族主義讓相當一部分韓國國民對朝鮮持同情立場，對朝鮮核試驗態度“曖昧”。安理會製裁如果沒有韓國的積極支持，效果不會明顯。而日本在朝核問題上的立場是朝野“一邊倒”，本來就以對朝態度強硬著稱、並因為對朝強硬而人氣大漲並最終走到首相寶座的安倍政府需要安撫。在這樣的背景下，美國克製的政策反應是可以讓華盛頓能繼續左右兩手都“按住”韓日的政策需要。一方麵，布什政府需要對同情朝鮮的盧武鉉政府施壓，迫使首爾緊跟美國對平壤進行嚴厲製裁；另一方麵，又要明確最大限度地避免朝鮮核試驗所導致的“核需求”擴散到日本，讓日本保守勢力公開提倡日本的“核武化”，從而繼續“攪亂”東亞的戰略安全局勢。為此，從布什總統2006年10月9日的講話到隨後國務卿賴斯的韓、日之行，美國在重申對盟國可靠的核保護之外，明確反對盟國追求核力量，堅持讓韓、日的反應與未來的政策走向緊緊與華盛頓“對表”，以便能夠將朝鮮核試驗對東亞區域秩序的衝擊首先降低到美國可控製的限度。
第三，采取強硬、但不謀求軍事打擊的政策反應是布什政府一貫的朝核政策的延續。早在2003年3月伊拉克戰爭前夕，布什總統就為朝核問題定調為“外交攤牌”、而非“軍事攤牌”。朝鮮的核能力對美國和國際社會來說早就不是“秘密”。2005年2月10日朝鮮宣布擁有核威懾力的聲明已經反映了朝鮮非法、但事實上的核武器國家地位。對美國來說，核試隻不過是朝鮮進一步挑釁及對美施壓的手段，對朝鮮“核能力事實”並沒有實質性的意義。在核試驗後的短期內，布什政府堅持不同朝鮮進行雙邊對話，堅持不接受任何“核恐嚇”以及不鬆動對朝金融製裁的已有政策選擇，朝鮮核試驗客觀上並不是美國認為有必要重新評估朝鮮政策的依據，而隻是在原有的政策框架內力爭“激活”中國因素，拉近“韓國因素”和穩住“日本因素”。美國國內要求給予朝鮮“利誘”的聲音也在上升。[27]
由於日本戰略選擇出現了“死跟”美國的發展趨勢，朝鮮核試驗客觀上加大了日本對美國核保護的戰略依賴，同時，也有利於推動日本防務與軍事政策進一步強化與美國的合作，朝鮮核試驗之後美國東亞安全戰略的基礎是穩定的。在戰略層麵，朝核危機的升級有利於美國在東亞的霸權強勢和對其他大國戰略動向上的主導性影響。中、日關係的長期緊張更是讓美國在東亞“權力變更”過程中顯得比以往更加“遊刃有餘”。從長期來看，美國在東亞的戰略利益前景不僅沒有受到朝鮮核試驗的消極破壞，反而有利於美國在東亞維持和推行現有的“霸權穩定”政策。在這樣的局麵下，美國即便對朝政策有所鬆動，也不會影響東亞繼續保持有益於美國的戰略前景。相反，美國的對朝外交靈活措施，隻能增強美國對區域內主要國家的外交與戰略影響力。從這個意義上來說，朝鮮核試驗之後雖然美國在短期內維持了強硬的製裁朝鮮的措施，但這是一個短暫的“間歇期”。在確認美國東亞安全戰略的基礎並沒有受到撼動之後，布什政府反而有可能采取新的靈活立場，以便能夠讓華盛頓在朝核問題的“棋局”上保持戰略主動。
大國合作、危機管理與“後核試驗時代”的朝鮮半島局勢
2006年12月—2007年3月朝核六方會談的恢複和進展，深刻地反映了東亞大國關係，特別是中美戰略合作在冷戰後業已形成的發展。盡管2006年10月9日的朝鮮核試驗促使朝核危機升級，也給東北亞地區安全帶來了新的動蕩，但並沒有出現惡性的大國競爭，隨後朝核局勢的發展深刻反映了地區安全結構中大國合作與協調機製的重要性。朝鮮核試驗並沒有撼動冷戰結束以來逐步形成的就區域熱點問題加強大國合作與建立共同管理行動的基礎。相反，朝核局勢在核試驗之後的惡化，進一步促成了大國合作管理和控製危機事態的決心。在中、美等國的共同努力下，2007年2月13日，第五輪朝核問題六方會談第三階段會議終於簽署了落實《共同聲明》而應該采取的起步階段行動的《共同文件》。朝核局勢開始進入了一個“峰回路轉”的新時期。
朝鮮核試驗之後，從2006年10—11月，中美兩國進行了頻繁的高級對話，對於麵對朝鮮核試驗之後的現實如何打破僵局，以及重新啟動陷入停滯狀態的六方會談展開了高密度的討論，形成了以“壓”促“談”、以“變”求“變”的基調。盡快重新啟動六方會談，是中美兩國在朝核試驗之後的共識。[28] 2006年10月18日，中國特使國務委員唐家璿對平壤的訪問，起到了建設性溝通的作用，國際媒體報道了他對後來來訪的美國國務卿賴斯的表達：“平壤之行並非空手而歸。”[29]中國政府積極的“促談”立場推動了美、朝雙方的接觸和會晤。特別是朝鮮核試驗之後美國看到了“中國因素”的改變，中國願意對朝鮮錯誤地進行核試驗等挑釁行為采取壓力政策的方式，讓美國感覺到了通過自己的政策調整可以在朝鮮頑固而又強硬的立場上打開缺口的“希望”。對美國來說，中國在朝鮮政策上新的“靈活性”是任何對朝政策選擇能夠得到成功的必要條件。[30]美國也看到了中國在動用自己的“杠杆”影響朝鮮的事實。[31]
朝鮮核試驗之後，美國有三種主要的政策選擇：一是繼續依靠和其他國家的合作，嚴格實施聯合國安理會1718號決議，繼續通過製裁而逐步“扼殺”朝鮮政策生存的經濟與國際空間。二是以強硬的製裁行動為背景，以一定的靈活度來誘惑朝鮮進行交易。雖然交易不可能一下子就實現朝鮮棄核，但可以利用朝鮮核試驗之後大國立場的新變化——例如中國和俄羅斯都展示了對平壤核挑釁政策的強硬反應——將交易無法達成的談判僵局轉化成對朝鮮新的國際壓力。三是通過組織帶有強製性的船隻、飛機核查等方式，用“高壓”限製朝鮮的國際接觸，在準備應付朝鮮新的強硬反應方麵，例如進行第二次核試驗和有可能發生直接軍事衝突的前提下，執行更有強製性的“壓力”與“孤立”政策，全麵推行以朝鮮政權更替為目標的強製戰略。
但在這三種政策選擇中，第一和第二種的現實條件比較匱乏。韓國的盧武鉉政府雖然支持朝鮮核試驗之後的聯合國製裁政策，但拒絕關閉金剛山旅遊項目和開城工業區項目，拒絕宣布停止對朝鮮的“接觸”政策。[32]而且中國雖然加入了國際製裁，但中朝貿易和正常的經濟交往並沒有出現實質性的變化，這就使得嚴厲的經濟製裁手段短期內幾乎無法奏效。[33]朝鮮還可以繼續通過現有的金剛山和開城項目獲得所需要的資金，朝鮮通過中國的國際航空管道依然通暢。美國看不到中國和韓國因為核試驗而與朝鮮“決裂”的可能性。如果采用第三種政策選擇，美國可以糾集日本、澳大利亞等國進行海上的PSI為導向的強製核查行動，但必須為風險擴大和危機升級作準備。在1718號決議討論過程中，中國就對“攔截檢查”表示保留，認為這會激化衝突。[34]如果美國想要采取“強製攔截”措施而中國拒絕，通過1718號決議時的大國團結就會崩潰。應該說，在布什政府的外交議程中，朝核並不占據主要的位置。在伊拉克局勢牽扯了白宮大部分外交精力以及需要更多地解決美國國內兩黨政治在伊拉克問題上掣肘的時候，布什政府不可能把朝核作為優先處理的外交日程。為此，避免朝核危機的“擴大化”才是基本的外交政治要求。在作過細密的“掂量”之後，布什政府開始在2006年12月實行“後核試驗時代”的對朝新策略：同意以取消對朝鮮的金融製裁作為條件，使朝鮮凍結和拆除寧邊的核設施以及向聯合國國際原子能機構報告其所有的核計劃。這是一種“既要清除核試驗的痛苦影響，又必須管理朝核危機”的明智選擇。[35]