自從2002年10月朝鮮半島發生核計劃風波以來，有關事態的變化令人震驚。如何解決這場核危機，無論是對於朝鮮半島局勢的未來發展還是對於東北亞地區的穩定與安全來說，都構成了重大挑戰。美國作為核危機的主要當事國，其立場和政策選擇無疑對整個事態的發展發揮著關鍵性的作用。值得注意的是，與1993—1994年第一次朝鮮核危機相比，美國的對策發生了非常顯著的變化。本節重在分析布什政府當前在朝鮮核問題上的戰略考慮，並期望就美國對朝政策的發展作出預期。
布什政府對朝核計劃問題的對策選擇
自從2002年10月中旬朝鮮核危機風波產生以來，整個核危機可以大體上分為三個階段：第一個階段是從2002年10月中旬到12月中旬，第二階段是從12月下旬到2003年1月10日，第三個階段是從2003年1月10日到現在。
第一個階段是核計劃曝光時期。在這一時期，美國主要的對策是在三個方麵：一是強調朝鮮的核計劃是不可接受的、危險的，但明確希望通過外交手段予以解決。為此，美國重點是和朝鮮的周邊國家中國、日本、韓國等國協調政策，竭力要求這些國家向朝鮮發出明確信息以求聯合向朝鮮施加壓力，通過孤立的方法，大力壓縮朝鮮保留核計劃的外交和國際空間，希望迫使朝鮮放棄核計劃。[1]二是加大對朝鮮的經濟壓力。在2002年11月14日宣布停止根據框架協議向朝鮮提供重油，強調由於朝鮮首先違背了框架協議的內容，因此美國不再履行協議的內容。12月10日，美國宣布最後一次向朝鮮運送糧食。美國對朝鮮的糧食援助同樣也被用做對朝鮮施壓的工具。三是拒絕了朝鮮提出的簽署美朝互不侵犯協議的要求，強調布什政府已經在口頭上說過，美國沒有侵略朝鮮的意圖，也沒有侵略朝鮮的任何計劃。這實際上拒絕了同朝鮮進行直接對話。布什政府認為，如果這時同意和朝鮮進行直接談判，就等於屈服於朝鮮的“核訛詐”，是對朝鮮不負責任地違背條約義務的“獎賞”，不理會朝鮮發出的核計劃問題是可以談判的這一明確信號。[2]為了避免朝鮮核計劃問題幹擾和影響美國的“倒薩”進程，避免進一步刺激朝鮮，防止平壤用危機氣氛向美國施壓，國務卿鮑威爾在口頭上壓低事態的嚴重性，稱這不是一次“危機”（nuclear crisis），而隻是“核問題”（nuclear issue）。[3]同時，強調美國將用不同的方法來處理朝鮮和伊拉克問題。
第二階段從2002年12月22日開始。這時候朝鮮進一步采取強硬行動，重新啟動了寧邊地區的5兆瓦核反應堆，並開始向反應堆添加核燃料棒，從而使得朝鮮核計劃風波真正上升為核危機階段。12月25日，朝鮮拆除了其核設施上的國際原子能機構的監視器，開始驅除國際核查人員，圍繞著朝鮮核計劃展開的國際紛爭迅速升級。在這種情況下，美國一方麵繼續強調要采取外交手段和平解決，[4]但“外交手段”中“遏製”的成分明顯增加，增強了經濟與外交“孤立”和“壓力”措施以促使朝鮮取消核計劃，包括鼓動國際原子能機構采取行動，來進一步向朝鮮施加國際壓力。2003年1月7日，國際原子能機構理事會通過決議，要求朝鮮在“數周內”放棄核計劃，允許國際核查人員重新回到朝鮮，否則，將把朝鮮的核計劃問題訴諸聯合國安理會。另一方麵，布什政府強調朝鮮必須在可核查的條件下放棄核計劃，核計劃問題不是一個可以“談判的問題”，這是美國和朝鮮恢複談判的關鍵。2003年1月3日，美國國務院發言人鮑徹表示：“我們無意於坐下來再度進行談判。”[5]
然而，為了顯示美國的朝鮮政策一定的靈活性，防止朝鮮采取進一步的過激行動，白宮表現了自己的政策彈性，以避免留下一味強硬的印象。2002年12月31日，朝鮮威脅要退出《核不擴散條約》。為了避免對抗升級，2002年12月29日，鮑威爾稱，美國正在尋找同朝鮮對話的途徑。[6] 2003年1月6日，布什總統發表談話，表示願意與朝鮮進行“麵對麵的對話”。1月8日，國務卿鮑威爾也提出，美國願意考慮給予朝鮮“書麵的”安全保障，而不是僅僅在“口頭上”的保證。[7]但鮑威爾同時強調，朝鮮必須恢複對1994年框架協議所承擔的義務，美國不會再同朝鮮就核計劃問題簽署新的協議。雖然朝美之間目前還沒有開始“直接會談”，但美國和朝鮮之間有一定的接觸渠道來進行“非直接的會談”。這些渠道包括美國前政府官員對朝鮮的半官方旅行、低層次的官員在非正式場合的接觸以及朝鮮駐聯合國代表同美方有關人員之間的對話等。為此，美國安排了新墨西哥州州長理查德森同朝鮮常駐聯合國副代表在2003年1月10日的會談。但美國媒體透露，朝鮮一直希望美國派遣一個級別高於助理國務卿的官員，進行朝美之間的直接磋商。美國對這一點一直不同意。[8]
第三個階段是從2003年1月10日到現在。由於朝鮮宣布退出《核不擴散條約》，並威脅要重新恢複暫停的導彈試射，朝鮮核危機進一步升級，美朝雙方在如何解決核問題上采取了全麵對抗的立場。針對朝鮮發動的核外交攻勢，美國繼續拒絕同朝鮮直接對話，除了說服國際原子能機構出麵來將朝鮮核問題“國際化”之外，1月22日，美國副國務卿博爾頓正式宣布，美國將會把朝鮮核危機問題提交給聯合國安理會。2月4日，國際原子能機構再度召開理事會，譴責朝鮮核解凍政策違背了有關國際協定，決定將向安理會遞交有關朝鮮核計劃問題的動議，要求安理會采取行動。同時，美國加強了同東亞有關國家的外交磋商。助理國務卿詹姆斯·凱利（James Kelly）在不到三個月的時間內，於2003年1月中旬第三次出訪韓國和中國。另一方麵，美國也沒有將對話的大門完全關上，繼續在要求朝鮮放棄核計劃的同時作出了一些“彈性”表示。2003年1月13日，助理國務卿凱利在訪問首爾時表示，美國願意繼續給予朝鮮能源支持，也可以考慮給予朝鮮體製的安全保障，但前提都是朝鮮必須首先放棄核計劃。[9]即便是這樣的“姿態性”的表現也是非常有限的。在凱利做出這樣的發言後幾小時，美國國務院發言人就提出，凱利的講話並不意味著美國拒絕同朝鮮就核計劃進行“交易”的政策有任何改變。[10]
將核計劃問題“國際化”的做法，恰恰是朝鮮所強烈反對的。為此，朝鮮對美國拒絕同朝鮮進行直接對話的立場持續作出強硬反應。朝鮮將國內能源困難和經濟問題主要歸罪於美國的封鎖政策，並以加強電力生產為理由在2月5日宣布啟動50兆瓦核反應堆。針對朝鮮的這一舉動，美國隨之提升了對朝鮮的軍事壓力。美國太平洋艦隊司令法戈爾要求五角大樓向關島、日本和韓國等美國在東亞的軍事基地增兵。美國國防部長拉姆斯菲爾德表示，朝鮮的舉動是“威脅性”的，即使美國把兵力投入到對伊拉克的軍事打擊，仍然有能力阻止朝鮮展開核計劃。[11]而朝鮮則在2月6日作出回應，稱如果美國在西太平洋地區增兵的話，將考慮采取“先發製人”的軍事打擊。朝鮮《勞動新聞》2003年2月6日援引朝鮮中央新聞社的話說，如果美國對朝鮮的核設施發動軍事打擊，將會引發一場“全麵戰爭”。[12]白宮則繼續表示，將不會接受朝鮮的任何“訛詐”政策。
布什政府的朝核危機對策與克林頓政府的差異
在核危機發生後，美國強調通過外交的手段來進行解決。但這一解決方式已經有了很鮮明的布什特點，與克林頓政府在解決第一次朝核危機時所提出的外交解決在手法上發生了本質的不同。一句話，克林頓政府是在對朝采取“接觸”（engagement）政策的基礎上推行外交解決；而布什政府是在“遏製”（containment）的基礎上談論外交解決。就政策的實質而言，克林頓政府的朝鮮政策是一種“妥協性”的政策，而布什政府的政策則基本上是一種強調朝鮮必須單方麵讓步的“對抗性”政策。
綜觀這三個階段的美國政策反應，布什政府在政策姿態上雖然有所調整，但基本的政策原則一直都沒有變。其一，美國堅持朝鮮必須在放棄核計劃、恢複對原有的條約承擔義務以及接受國際核查的前提下，才能恢複美朝之間的直接對話，才能考慮朝鮮政府的政策要求。其二，在政策手段上，主張保持“孤立”和“壓力”的“遏止”戰略，利用多邊和雙邊外交場合來保持對朝鮮的強大外交攻勢，希望迫使朝鮮讓步，而不是考慮如何從美國的角度回應朝鮮提出的比如簽署互不侵犯條約等基本條件。其三，在處理方式上，竭力擺脫朝鮮所堅持的核危機是朝美兩國關係的問題的提法，而要將問題的解決直接擴大為東北亞地區安全問題和國際不擴散領域內的安全合作問題。其四，適度地保持軍事壓力，強調不用武力手段解決問題，但也拒絕排除不動用武力的可能性。可以說，朝鮮是不惜再次動用“核外交”，玩弄“邊緣政策”的手法，擺出了一副“超強硬”的態度。但美國似乎不為所動，采取了穩守底線，堅決“不上鉤”的做法。
布什政府的上述對策和克林頓政府在處理1993—1994年第一次核危機時有明顯不同。克林頓政府解決第一次朝鮮核危機時的基本對策是：其一，通過直接對話來尋求掌握朝鮮發展核計劃的基本意圖和目的。在這一基礎上，將解決朝鮮核計劃問題視為一個可以“討價還價”的外交談判過程，力爭通過提供援助以及安全保障的方式來換取朝鮮的讓步。其二，克林頓政府將軍事打擊和外交談判的方式並重。如果外交談判失敗，美國將考慮對朝鮮的核設施采取直接的、但是有限的軍事打擊。為此，雖然克林頓政府也曾在1994年4月向安理會提出了有關製裁朝鮮的決議，但真正的施壓手段是美國曾認真考慮過的“軍事打擊”選擇。其三，美國“容忍”朝鮮的政治現狀，對朝政策更多地注重於解決朝鮮核計劃問題，獲得讓朝鮮承諾停止核計劃的直接結果，而對朝鮮政府的政治性質並沒有更多的涉及。[13]換句話來說，克林頓政府的朝鮮政策並不以朝鮮的國內政治作為政策的一個先決條件。之所以二次核危機美國政府的政策會截然不同，根本原因在於布什政府已經不再接受克林頓政府處理朝核計劃問題的基本邏輯和政策方式。
2001年1月布什政府上台之後，美國的朝鮮政策發生了決定性的轉變。布什政府傾向於拋棄克林頓政府的“接觸”和“談判”政策，轉向對朝鮮的不信任和壓力政策。美國開始重新評估其政策選擇，並直接對金大中總統的“陽光政策”提出批評。2001年6月6日美國的朝鮮政策評估結束，布什政府的朝鮮政策開始成形。[14]
美國提出願意繼續和朝鮮進行談判，用鮑威爾國務卿的話來說，美國願意“去任何地點和在任何時間”同朝鮮恢複對話，[15]但提高了談判的要價，擴大了談判的範圍。除了傳統的核不擴散問題、導彈問題之外，朝鮮半島軍事分界線朝鮮一側的常規軍事力量裁軍也同時被列為談判內容。2002年2月22日訪問中國期間，布什總統希望中國領導人向朝鮮傳達美國願意談判的信息。[16]此外，美國表示繼續支持韓國所執行的“陽光政策”，願意繼續對KEDO和1994年簽署的“框架協議”承擔義務，繼續在“美日韓三邊協調與展望組織”（TCOG）中加強多邊磋商機製。從總體上來說，布什政府的朝鮮政策在基本目標上和克林頓政府沒有什麼實質性區別，依然保留了克林頓政府對朝政策的基本要素，但在政策基調上已經有了很大不同。
首先，布什政府對朝鮮政治領導人一直在進行直言不諱的批評，並將這種批評視為美國朝鮮政策的一部分。2002年1月27日布什總統稱朝鮮為三個“邪惡軸心”（axis of evil）國家之一。雖然目前布什政府的朝鮮政策沒有“政府更替”（regime change）這一政策內容，但布什政府在各種場合毫無顧忌地指責朝鮮政治體製的性質的做法，意含著美國根本不信任金正日政府的明確信息。在布什看來這樣一種直截了當的、以美國標準為導向的對他國領導人的政治攻擊，能有助於美朝雙方進行“認真的談判”，是其朝鮮政策的一個重要組成部分。[17]布什強調，在朝鮮領導人可以“善待”其人民、並接受美國和韓國的建議之前，他不會改變對金正日的“看法”。在2002年2月20日布什前往非軍事區視察和發表演講時，再度稱朝鮮是“邪惡”的。即便是核危機發生後，布什總統也沒有改變這種對朝鮮領導人的帶有強烈價值判斷性的看法。他在2003年1月2日稱，他不會“同情一個讓本國人民挨餓的領導人”。[18]
其次，克林頓政府更願意在不同的領域分別進行會談，因此對美朝會談采取的是“一步一步來的方式”（step-to-step approach），比如和朝鮮分別進行的核問題談判、導彈問題談判。但布什政府強調要和朝鮮進行更為綜合性的談判（prehensive approach），要談就所有的問題一起談，並爭取一攬子解決。助理國務卿凱利明確指出：“總統指示我們就廣泛的議程同朝鮮進行認真的談判。這些議程包括改進框架協議的執行，朝鮮應該在可查證的條件下停止導彈生產和出口計劃，降低常規武力的威脅性程度。”[19]
第三，“911事件”後布什政府的反恐戰略決定了美國不會再走克林頓路線，通過向朝鮮提供援助和直接對話的方式來解決第二次核危機。“邪惡軸心”的提法已經暗示了布什政府對朝政策的第二次調整：放棄克林頓政府的“接觸”戰略。這其實已經為朝鮮核危機的再度出現打下了伏筆。“911事件”之後，美國在防止大規模殺傷性武器技術的擴散方麵迫切感進一步增強。阿富汗戰爭結束不久，美國將反恐軍事行動的矛頭直接對準伊拉克，並將伊朗和朝鮮同伊拉克並稱為“邪惡軸心”國家。美國將第二階段反恐軍事打擊的目標從針對分散的國際恐怖勢力，轉向製造和從事大規模殺傷性武器技術擴散的“流氓國家”（rogue state），朝鮮核計劃問題在美國國家安全戰略關注中的地位顯著提高。“邪惡軸心”的說法遭到了朝鮮的猛烈抨擊，人為地激化了美朝關係，也從政治上為布什政府放棄“接觸”戰略作了鋪墊。為了平息這一措辭所造成的外交麻煩，2002年2月16日，布什在土耳其表示，美國支持韓國的“陽光政策”，願意同朝鮮舉行對話，但不會“允許朝鮮或者其他危險的政權利用大規模殺傷性武器來威脅美國”。[20]2002年2月20日布什在訪問首爾時聲明美國沒有對朝鮮動武的打算。布什說，美國沒有“侵略朝鮮的意圖”，他的政策目標是在朝鮮半島保持和平，這符合美國的利益。[21]但美國同時強調，不會容忍朝鮮大規模殺傷性武器擴散的努力。2002年6月美國宣布將向朝鮮派遣特使恢複對話，很大程度上是為了出於伊拉克戰爭這一優先考慮，避免四處出擊而影響“倒薩”行動。但朝核危機還是在美國最不願意看到的時候發生了。
布什政府朝核危機對策的現實製約因素
美國在處理伊拉克和處理朝鮮問題上采取了完全不同的方法。雖然布什政府希望解釋這其中的不同，比如說伊拉克的威脅性比朝鮮大、“先發製人”的軍事打擊隻是最後的手段，等等，但這些解釋在美國國內遭到了廣泛的批評，並被認為是布什無法堅持他自己所提出的“先發製人”的戰略原則，是布什政府的外交政策和安全戰略都缺乏應該具有的連貫性。但根本原因是，美國現在缺乏可以同時進行兩場區域性戰爭的軍事能力。[22]
目前美國的陸軍人數是48萬人，比1993年減少了22萬人。美國現役軍人的總數是140萬人，比1993年減少了將近50萬人。在美國全力以赴地備戰伊拉克戰爭時，美國的東亞駐軍隻能保持防禦和有限威懾，而難以形成進攻性的製勝能力。如果美國像1993年那樣考慮對朝鮮核設施的直接打擊，必須考慮到朝鮮對韓國、甚至日本的報複性軍事攻擊。打擊寧邊的核設施必須同能夠有效地遏製朝鮮可能對韓國與日本的報複性攻擊結合起來，並期望實現戰爭後的對朝鮮的國家重建問題。這在伊拉克戰爭成為美國第一軍事行動目標的情況下，美軍是難以實現的。一個基本的事實是：朝鮮的軍事力量要比伊拉克更為強大。這也是布什政府無法對朝鮮目前考慮動武方案的一個重要原因。[23]
另一方麵，美國政府中相當一部分人認為，朝鮮目前所實行的重啟核計劃政策，是在利用當前的伊拉克危機想要達到事實上擁有核武器的目的。[24]在這部分政府人士看來，布什政府“邪惡軸心”的提法以及軍事“倒薩”的計劃，使得朝鮮缺乏安全感，為了避免遭到和塔利班同樣的下場，隻有通過擁有核武器對抗美國可能對朝鮮發動的軍事打擊。[25]這進一步增加了布什政府對當前朝鮮核危機的關切程度，而不是急於作出明確的政策性選擇。為此，采取“拖”的方針是一種變相的“冷處理”方式，既可以避免幹擾計劃中的伊拉克戰爭，也可以有時間來繼續評估和斟酌什麼樣的政策更具有針對性。