第二節 公共政策的起源與發展(2 / 3)

1956年,哈羅德·拉斯維爾又在其另外一部著作《決策過程》一書中,進一步論述了公共政策的思想體係及內涵,並且得到了一大批追隨者們的廣泛支持,此書也成為學習與研究公共政策的經典著作。在此期間,隨著經濟學、數學以及管理學的不斷發展,在其各自的研究領域都出現了一批新的分析研究方法,計算機技術的應用也日益成熟並得到了廣泛的應用。特別是人們有關政府管理社會過程的研究增加了,盡管當時的研究還主要集中在國防戰略和其他一些局部政策問題上,但人們逐漸也開始關注對政府的管理行為與管理活動的研究,以及與社會各種力量(如政黨或公眾輿論)之間相互依賴關係的研究之上,從而使得許多專家學者達成了一種共識,那就是政府既是公共政策的倡導者,又是公共政策的實踐者,所以認為:“沒有政府的參與和領導,就沒有公共政策。”

1962年,美國著名的科學史、物理學家托馬斯·S·庫恩(Thomas.s.Kuhn)發表了其對自然科學和社會科學影響至深的一部著作,即《科學革命的結構》一書,這本著作的出版與發行,給公共政策作為一門新興學科最終的形成注入了新的活力,使得過去長期被阻礙並發展緩慢的公共政策此時有了長足的發展。公共政策的研究者們也逐漸認識到了公共政策這門新興學科的誕生,實際上在創造一種不同於所有社會科學的新規範,並且發展過程中還會遇到任何社會科學都沒有遇到的困難和阻力。

此外,在哈羅德·拉斯維爾所有的追隨者當中,最著名的追隨者是曾經在美國蘭德公司工作過的以色列希伯萊大學的葉海卡·德羅爾教授。此人1928年出生於奧地利的首都維也納,因本人是猶太人,所以10歲時隨父母移居以色列。學生時代他先在宗教聖城耶路撒冷的希伯萊大學學習政治和法律,後又到美國哈佛大學留學,繼續學習政治和法律,並獲政治學博士學位。畢業以後,葉海卡·德羅爾曾經在美國蘭德公司任高級顧問,長期從事公共政策的谘詢與研究,研究成果斐然,影響巨大。特別是他對公共政策的研究,以及他的個人感召力、他在道德信奉上的堅定性和他在向其他人宣示自己的強烈的價值信奉時的感染力等,使他的公共政策研究不僅在美國具有很大的影響,而且在其他國家和地區也有著廣泛的影響。葉海卡·德羅爾一生擔任過20多個國際組織的政策顧問,擔任過著名的歐洲公共行政管理學院的政策分析教授,此後從美國回到以色列之後被世界著名的希伯萊大學聘為終身教授。

1968年至1971年在留居美國期間,葉海卡·德羅爾積極投身於浩瀚的公共政策理論工作當中,潛心研究那些關係整個社會迅速發展的理論問題,先後發表了被人們稱之為“三部曲”的公共政策著作:即《重新審查公共政策的製定過程》一書,以及《政策科學探索》和《關於政策科學的構想》兩本書。在這三部著作中,葉海卡·德羅爾善意地批評了哈羅德·拉斯維爾過分推崇行為科學方法論的作用,分析了管理科學與行為科學方法的局限性,認為公共政策既對科學中的理性知識進行研究,又承認超理性過程的重要作用,並將討論價值、價值協調、價值代價和價值行為的確定,作為公共政策研究的基本內容。葉海卡·德羅爾這三部著作的相繼出版,不僅在當時美國學術界引起了巨大的反響,而且也牢固地確立了他在世界公共政策研究領域的絕對學術地位。

此外,葉海卡·德羅爾在留居美國期間,作為世界著名蘭德公司的高級研究員,他還曾經發表了大量有關研究公共政策的專題學術論文,並親自前往美國洛杉磯的加州大學和南加州大學講課,從而推動了美國許多著名大學都先後為政治學與管理學專業的學生們開設了公共政策的課程。此後,為了推動公共政策的迅速發展,葉海卡·德羅爾還不定期地與蘭德公司的另一位著名高級研究人員奎德(E.S.Quade)合作創辦了《政策科學》這一頗有影響力的學術刊物。同時,在1969年美國科學促進會的年會上,還組織領導了美國第一個公共政策谘詢研究小組。因此,從1972年開始,葉海卡·德羅爾每年都要定期舉辦國際性的高級決策人員國際訓練班,加強政策科學的教育與培訓。特別是在1983年,以葉海卡·德羅爾為首的、由47名公共政策研究人員組成的國際性寫作小組,編輯出版了世界第一部《政策科學百科全書》,此後該書成為學習公共政策學的經典著作,從而為公共政策作為一門相對獨立的學科領域奠定了基礎。因葉海卡·德羅爾為建立與完善公共政策的學科體係作出了巨大的貢獻,所以在公共政策研究領域中所產生的知名度、影響力,受到世界範圍的矚目,被人們譽稱之為現代公共政策之父。

葉海卡·德羅爾對公共政策的研究,主要是通過分析行為科學、經濟學、管理科學等學科在研究公共政策方麵的優勢和缺陷的基礎上,提出應該建立一種融合管理科學、行為科學和經濟學或者其他更多學科的公共政策學。他在1988年出版的《逆境中的政策製定》一書中,專門用了一章對政策科學的發展狀況進行了全麵的分析,指出政策科學在發展過程中使用過多的名稱,如應用係統分析、公共政策、政策研究、政策分析等,認為這種使用名稱上的混亂,影響了政策科學的發展,使得當代政策科學受到許多“疾病”的困擾。為了克服這些“疾病”在公共政策研究當中可能代表的主導性傾向,葉海卡·德羅爾提出了政策科學的未來研究需要突破的14個基本方麵。實際上,這是他作為第二代重要政策科學家的代表人物,對其所提出的新的公共政策研究範式的一個歸納與總結。同哈羅德·拉斯維爾一樣,葉海卡·德羅爾也非常強調公共政策研究的科學性,強調用各種科學方法和技術對公共政策的製定進行研究,也把對公共政策的研究稱之為政策科學。但是葉海卡·德羅爾對公共政策的理論研究,在很多方麵已經超過了他的老師哈羅德·拉斯維爾。葉海卡·德羅爾在公共政策的研究過程中,明確地注意到了公共政策與哲學理論、與價值判斷,與各種不確定性因素及其環境之間的關係,這就使得公共政策研究完全脫離了單純的實證主義傾向。此外,他所倡導的公共政策研究,特別注意從總體上、宏觀上對公共政策進行研究,尤其是非常關注公共政策的製定過程,認為公共政策的執行是細節問題屬於管理與行政的範疇,而公共政策的製定才是公共政策係統中的關鍵問題所在。葉海卡·德羅爾在公共政策研究方法上,不僅強調要關注具體的方法與技術,而且關注方法論層麵的問題。因此,整個公共政策的發展得到不斷的推動,在很大程度上是與葉海卡·德羅爾的研究努力和作出的巨大貢獻分不開的,也標誌著公共政策的研究進入到了一個新的發展階段。

哈羅德·拉斯維爾與葉海卡·德羅爾作為公共政策研究領域的兩位大師,他們對公共政策研究所作出的貢獻是不一樣的。哈羅德·拉斯維爾創建的是一種公共政策研究的“科學範式”,突出強調用科學的方法研究公共政策,而葉海卡·德羅爾則提倡的是一種包括“科學方式”的“綜合範式”。這裏的“綜合”既包括研究對象的綜合,關注宏觀層次的公共政策和元政策,又包括研究方法的綜合,也就是利於多學科的知識和理論,把多種方法聯合起來進行公共政策的研究與探討。

在公共政策的研究先驅者中,還有一大批具有很高的學術造詣,值得介紹和了解的人物。他們可謂是學問豐富,著作等身。例如,著名學者艾拉·夏康斯基(Ira Shar kansky)及其他的著作《政治科學中的政策分析》一書,就全麵反映了公共政策製定的研究趨勢;著名學者托馬斯·戴伊(Thamas Dye)在《政治、經濟與社會:美國的政策成果》一書中,用定量方法評定了公共政策的製定,為公共政策的製定研究奠定了理論基礎;著名學者特格韋爾(R.G.Tmg well)在《智囊團》一書中,著名學者奧斯汀·蘭尼(Austin Ranney)在《政治科學與公共政策》一書中,都詳細地搜集了公共政策各式各樣的研究方法,非常引人入勝;特別是著名學者庫德(E.S.Quad)和著名學者鮑徹(W.L.Boucher)倆人合作的著作《係統分析和政策計劃》,用係統分析方法進行了公共政策綜合分析的研究探討,使公共政策這門新興學科得到了進一步的發展與應用,使西方現代政策科學經曆完成了從“政策科學運動”到“政策分析運動”的曆史演變。特別是如果人們對這一曆史演變的學術積累進行係統的梳理,就完全可以從中提煉出一個具有內在邏輯結構的政策科學知識體係。大致來說,這一知識體係主要包括三個方麵:一是對政策的性質、結構、過程與發展的科學闡釋的政策理論知識;二是對政策的製定與執行進行分析評估的政策方法的知識;三是對政策的實際構建、信息處理、計劃管理等進行探索的政策應用知識。以上三個方麵的政策知識既有各自的特點,又按照一定的結構層次貫通起來,形成了一個相對完備的知識體係,支撐著公共政策這門新興學科的形成與發展。

此外,在推動公共政策的深入研究方麵傑出的代表人物很多,本應向讀者詳細地介紹,但由於篇幅所限,不免掛一漏萬。總之,20世紀50年代以後,在各門自然科學與社會科學,特別是科學哲學、“三論”、管理科學、各類行為科學(包括經濟學)的推動下,不僅促使公共政策首先在美國產生並得到蓬勃發展,而且在世界上許多國家得到了傳播並已生根開花。

3.公共政策科學體係的發展

由於公共政策所涉及的領域與知識麵極廣,並且具有強製性的特點,所以其科學性和相對合理性是保證公共政策製定與執行有效性的關鍵。特別是隨著高科技的發展和社會生活的複雜化,技術因素在公共政策的製定與執行過程中的作用日益凸現,整個過程對專業人員的依賴程度越來越強,“技術官僚”對公共政策的影響力已經成為不容忽視的問題。