財政改革正在路上
（2006年8月）
本屆廳黨組成立以來，十分重視調查研究工作，以調查研究為突破口，推進財政改革，促進各項工作開展。2003年，確定了壯大財政實力、專項資金管理、國有資產管理、財政改革、幹部隊伍建設等5個調研課題，由黨組成員分工負責，認真實施。各處室、單位也分別確定了一係列調研課題，全廳共形成調研報告96篇，共100多萬字。2004年，圍繞5個調研課題，繼續深入調研，不斷對調研報告進行完善，《壯大陝西財政實力》和《緩解縣鄉財政困難研究》兩個課題榮獲2004年省政府優秀調研成果一等獎。2005年，為全麵落實科學發展觀，支持構建和諧陝西，全麵提高財政工作水平，廳黨組確定了財政支持教育事業、支持“三農”、支持國企改革、支持經濟建設和發展、支持人才隊伍建設、加強還貸準備金管理等事關財政改革與發展的15個重大課題，在全廳深入開展調查研究，其中一些有目標、有投入、有機製、有效果的調研成果被寫入我省財政“十一五”發展規劃綱要。今年以來，廳黨組繼續把調查研究作為全年工作重點，確定了深化部門預算、政府收支分類改革、加強非稅收入管理、深化國庫集中支付改革、建立全方位多層次的監督體係、不斷規範政府采購管理、整合專項資金、加快“金財工程”建設步伐等8個調研課題，由黨組成員分工負責。廳黨組多次召開會議，聽取調研彙報，不斷修改完善，有力地促進了各項改革的深入進行。現將有關情況彙報如下：
一、關於部門預算改革
從2001年開始，我省在省農業廳等三個部門進行了部門預算改革試點，2002年將試點範圍擴大到14個部門，2003年省級全麵推行了部門預算改革。隨後，省級部門預算改革不斷深化，實行了“收支脫鉤”試點，完善了定員定額體係，並對省級領導機關及部分單位建立了部門預算加包幹獎勵機製。11個市（區）本級和71個縣（區）也推行了部門預算改革，取得了初步成效。一是增強了部門、單位領導、財務人員當家理財的責任感，增強了部門理財的積極性。特別是通過在省級領導機關及31個預算單位實行部門預算加包幹獎勵試點，既保障了部門支出需要，又調動了單位的積極性。二是細化了預算編製，探索建立了省級部門分類和定員定額標準體係，基本保障了省級機關的正常運轉，增強了省級部門的政務運轉能力。三是規範了預算分配行為，提高了預算透明度，有利於人大、審計和社會各界對財政支出的監督，也有利於從源頭上治理腐敗。
目前部門預算改革中存在的主要問題：一是個別單位對部門預算的認識不到位，預算觀念還未完全建立。二是經費保障程度較低，預算約束力不強。目前，省級定員定額管理單位公用經費保障水平，雖然從以前的人均5000元提高到13400元（含移動通訊補貼），但與實際支出標準相比仍有很大差距，2003―2005年，省級部門年初預算到位率分別為67.8%、76.9%、72.9%，仍然較低。三是編製周期短，預算的計劃性、前瞻性不夠。四是涵蓋範圍不夠全麵，未完全建立起綜合預算。五是縣級部門預算改革進展情況不夠理想。
今後幾年部門預算改革的目標和任務：以機製創新為突破口，努力構建範圍清晰、分配科學、編製透明、支出高效、管理規範、監督有力的公共預算管理體係和運行機製。2007年，要按照新的政府收支分類科目編製部門預算，在省級行政及參照管理單位實行總額包幹為主的預算管理方式，對執法單位全麵推行綜合財政預算，完善部門預算相關製度，初步建立部門預算項目績效評價體係，縣級要全麵推行部門預算。2008年，省級要完善項目預算管理方式，初步建立省級項目庫；健全定員定額標準體係；結合政務公開，推進部門預算編製與執行的公開透明；市、縣級要提高部門預算保障水平，完善各項預算製度；建立財政與部門之間的預算編製網絡，研究製定科學標準的預算周期；全省財政係統預算網實現連通，各級各部門預算管理達到科學、規範的新水平。
具體措施如下：
一是切實加強組織領導，建立部門預算編製考評機製。加大宣傳力度，進一步提高各級、各部門領導對部門預算改革的認識，強化部門預算改革工作的領導和協調。建立省級部門預算編報質量評比獎勵製度，調動省級部門單位的積極性。
二是完善預算編製方式，強化部門預算約束。根據新的政府收支分類科目，完善部門預算定額標準體係，逐步提高定額標準。嚴格實行“收支兩條線”，全麵推行綜合財政預算。從2007年起，對公安、藥監、工商、質檢等執收執罰單位的行政性收費及罰沒收入實行“收支脫鉤”，全麵推行綜合財政綜合預算；收入按規定全部上繳財政國庫，支出根據部門履行職能的合理需求，由省財政統籌安排予以保障。同時著手研究加強預算外資金的管理，將所有預算外資金全部納入部門預算範圍統籌安排，實現完全的綜合預算管理。積極引入零基預算編製方法，推進部門預算包幹管理方式。根據“算細賬、總包幹、求實效”的績效預算管理理念，按照先易後難的思路，將零基預算和部門預算包幹管理方式有機地結合起來。從2007年起，在省級預算單位全麵推行部門預算包幹管理方式，包幹數由基本支出預算及項目預算構成。基本支出預算按照單位編製內人員、車輛以及按資產配備標準計算的資產、辦公麵積的數量和相應定額標準確定，實行一年一定；項目預算根據各單位事業發展需要及其近年實際支出水平確定。預算一經批複，無重大特殊事項當年不予追加。在無下甩欠賬前提下，單位年底公用經費有結餘，可用於改善辦公條件或結轉下年繼續使用，不列入下年包幹數內。
三是建立績效評價體係，優化財政支出結構。建立項目滾動預算，實行項目庫管理。建立我省績效評價體係的框架思路，確定中長期績效評價工作實施步驟，選取部分省級單位開展績效評價試點，建立和完善績效評價的方法和指標體係。
四是完善部門預算配套製度，推進市縣部門預算改革。進一步完善和健全部門預算編製程序、預算執行、監督管理等各項製度，加強預算管理基礎工作，推進信息化建設步伐。同時，加強對市縣部門預算改革的工作指導，從2007年開始，在全省各市縣全麵推開部門預算改革，並進一步規範預算編製方法，完善定員定額體係，推行綜合預算、零基預算等預算編製方式。
二、關於國庫集中支付改革
我省國庫集中支付改革於2002年11月正式啟動，先後6次擴大試點範圍。截至目前，省級已在129個部門、近500個基層預算單位進行了試點，延安、安康、漢中、榆林、西安、渭南等6個市也分別在市級進行了國庫集中支付改革試點，其餘5個市區計劃在年內開展試點工作。實行國庫集中支付製度後，減少了中間環節，縮短了資金滯留時間，徹底改變了過去單位分散、重複設置銀行賬戶，層層撥付、占壓資金的狀況，方便了單位用款，提高了財政資金的運行效率。同時，所有未支付到最終收款人或用款單位的資金餘額，年終都掌握在財政國庫單一賬戶中，增強了財政部門資金調度的宏觀調控能力。另外，新的支付方式減少了管理層次，延伸了預算監控的深度，提高了預算監管的時效，實現了財政資金事前審核監督、事中實時監控、事後績效評價的全過程監督，有效地預防、遏製和糾正了資金使用中的不規範操作和違規問題，保證了財政資金運轉的完整性、準確性和安全性，也為從源頭上防治腐敗，加強廉政建設提供了有效的控製手段。
現階段國庫集中支付製度改革麵臨的困難和問題：一是國庫改革相關各方對改革的重要性和必要性認識不足，配合不到位；二是會計集中核算向國庫集中支付轉軌問題比較突出，在一定程度上製約著改革的進一步推進；三是部門預算的編製水平和細化程度，難以完全滿足實施集中支付改革的需要；四是國庫集中支付試點範圍偏小、資金量偏低，改革規模效益尚未顯現。目前，納入省級國庫集中支付試點範圍的預算單位戶數，約占省本級預算單位總數的30%，試點資金總量不到省本級總支出的20%。市區改革試點規模也很小，最高的漢中試點單位也隻占其本級預算單位總數的25%不到，延安、榆林都隻有5家單位參與試點。
今後，我們將從以下幾個方麵著手，推進國庫集中支付改革：一是加大改革的宣傳力度，統一思想認識，促使各單位高度重視這項改革。二是理順國庫集中支付與會計集中核算的關係，做好省級會計集中核算向國庫集中支付的轉軌工作。初步提出了“三步走”的轉軌方案：第一步，根據單位意願，選擇部分單位退出會計集中核算；第二步，逐步擴大退出會計集中核算單位範圍；第三步，待條件成熟後，向政府專題彙報，將會計核算業務全部退給單位。三是進一步深化部門預算改革，細化預算編製，把國庫集中支付改革與部門預算改革有機結合起來。四是不斷完善我省財政國庫管理製度改革的製度體係，建立規範、快捷的支付方式，進一步提高工作效率，真正便利預算單位用款。五是加大對市縣國庫集中支付改革的指導力度，為市縣的國庫集中支付改革提供必要的資金和技術支持。
今年下半年，將重點做好以下工作：
一是進一步擴大財政授權支付資金範圍和預算級次，拓展改革廣度與深度。從7月1日起，對農村義務教育中、省專項資金實行國庫集中支付，通過中央專項資金零餘額賬戶和省級專項資金零餘額賬戶，將農村義務教育中、省專項資金直接支付到各縣（區）財政開設的農村義務教育中、省專項資金特設專戶。同時，將省級未實行會計集中核算的部門及其所屬的基層單位全部納入國庫集中支付試點範圍。通過擴麵增量，使省級財政性資金的支付，主要通過財政直接支付或財政授權支付的方式直達收款人或用款單位，既減少資金撥付環節，加快到賬速度，又提高國庫集中支付占省本級總支出的比重，使財政資金存量集中沉澱在國庫，進一步增強省級宏觀調控能力。
二是完善省級國庫集中支付係統。將目前省級使用的國庫集中支付軟件更換為財政部開發的地方通用版軟件，以滿足農村義務教育中、省專項資金實行國庫集中支付和政府收支分類改革對省級國庫集中支付係統的要求，以及省級國庫集中支付業務擴展的需要。
三是做好與人民銀行、代理銀行之間支付、清算業務的銜接，保證業務暢通。進一步簡化優化工作流程，方便單位用款，提高支付效率。
四是進一步推進市縣國庫集中支付改革試點工作。選擇2―3個轉軌模式不同的縣區，進行縣級國庫改革和轉軌試點。同時，督促各市區根據自己的實際情況，選擇1―2個收支規模較大、網絡條件較好的縣區進行試點，力爭使縣級改革取得突破。
三、關於非稅收入改革
政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得並用於滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是國家財政收入的重要組成部分。
近三年來，全省政府非稅收入總量快速增長，年均增長率達到23.4%，高於同期財政收入的增長。特別是2005年，全省非稅收入總額達到245.37億元，較上年增長31.8%，與當年稅收收入基本持平。但是，非稅收入管理不規範，管理體製不完善，非稅收入所有權、使用權、管理權不到位，以及法製不健全等問題仍然未從根本上得到解決，影響了政府職能的正常發揮和國民經濟的健康運行。
當前，以規範津補貼政策為核心的收入分配製度改革正在積極進行，以規範預算科目為重點的政府收支分類改革正穩步推進，以此為契機，全麵推進我省的政府非稅收入改革，不僅事關政府機製的轉換和職能的轉變，事關規範津補貼政策、政府收支分類等重大改革的順利推行，也事關廉政建設的百年大計。
今年以來，我們認真調查摸底，深入分析我省政府非稅收入管理現狀，基本理清了推進我省政府非稅收入改革的思路：一是對照財政部《關於加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號）規定，不斷拓寬政府非稅收入管理範圍，將所有政府非稅收入全部納入財政統一管理。二是實行分類規範管理，嚴格行政事業性收費項目審批管理，完善國有資源（資產）有償使用收入管理製度，加強國有資源（資產）收入征管，依法推行國有資源（資產）使用權招標、拍賣，增加政府非稅收入。三是借助信息網絡技術，積極推進政府非稅收入收繳製度改革，實現財政與銀行、財政與執收執罰單位、財政內部和財政部門上下級之間的微機聯網，全麵監控非稅收入的收繳情況，提高非稅收入管理水平和效率。四是加強財政票據管理，將行政事業性收費票據、政府性基金票據、罰沒收入票據等其他財政票據歸並為統一的一種政府非稅收入一般繳款書，強化政府非稅收入票據的印製、發放、核銷、監管等，實現以“票”管“收”。五是完善有關配套製度。逐步建立和完善政府非稅收入清算製度、征管績效考核製度、收入減免申報製度和分成收入管理製度。六是繼續推行綜合財政預算，把政府非稅收入形成的可用財力與其他財政收入形成的可用財力，一並納入部門預算編製範圍，統籌安排財政支出。七是積極推進政府非稅收入立法步伐，爭取早日出台我省《政府非稅收入管理條例》，實現非稅收入管理的有法可依。通過以上工作措施，爭取到2008年，實現我省政府非稅收入征收信息化、管理規範化、項目全麵化的目標，建立起規範、高效的政府非稅收入管理新體係。
鑒於非稅收入項目多、數額大、增長快、職能分散、任務艱巨，為了實現以上工作目標，切實規範和加強非稅收入管理，建議整合財政部門內部政府非稅收入管理職能，成立專司政府非稅收入管理的非稅收入管理局，配備強有力的專職人員，對所有政府非稅收入實行統一征收、統一管理、統一執法，代表政府負責所轄區域內非稅收入“征、管、查”等工作，真正建立起與社會主義市場經濟體製相適應的非稅收入管理體係。
四、關於加強財政監督管理工作
2005年末，在不新增編製、不新增人員的前提下，按照財政預算編製、執行、監督適當分離、相互製衡原則，我廳報經批準，整合了內設機構，組建了陝西省財政監督檢查局。監督局成立以來，一手抓內部建設，明確了局內設處的職責分工，建立健全了內部管理製度，加強幹部隊伍建設，為財政監督工作提供堅實的組織保證。一手強化外部監督，組織人員，對全省農村義務教育經費保障體製改革經費落實情況進行了檢查，保證了這項重要改革的落實；深入11個市、22個縣、50多個部門，對全省軍轉幹部生活困難補助資金使用情況進行了檢查，目前正在彙總整理資料和形成檢查報告；完成了延安、榆林等8市縣城供水項目和以工代賑項目專項稽察，涉及資金1億多元，查出問題近30個。
下一步，我們將從以下幾個方麵入手，進一步強化財政監督管理：
一是建立健全管理製度。在建立健全局機關內部管理製度的同時，製定《陝西省財政專項資金監督檢查辦法》、《陝西省財政重大項目稽察管理信息係統管理辦法》，進一步修訂完善《陝西省財政監督條例（草案）》，爭取盡快列入省人大立法計劃。
二是緊緊圍繞財政改革和財政工作，全麵強化外部監督。對財政重點支出和專項資金使用的規範性、安全性和有效性認真開展專項檢查，尤其要加強對全省農村義務教育經費、“兩免一補”及農村新型合作醫療試點縣經費、省對市縣轉移支付資金等重點支出的監督檢查，防止資金被浪費或擠占挪用。加大稽查力度，提高稽查質量，重點搞好社會事業、交通、縣城供水、縣城電網改造四類重大項目稽查工作。
三是不斷拓展內部監督深度，強化內部管理和約束。繼續對廳機關業務處室實行兩年輪查一遍、一次查兩年，事業單位三年輪查一遍、一次查三年的做法，充分發揮內部監督工作的預警作用，推動各單位加強內部管理和監督，提高管理水平，從根本上減少違規問題的發生。
四是積極探索全方位多層次的財政監督體係。按照“分權、分離、不分家，製約、製衡、不掣肘”的原則，充分發揮財政專職監督機構的積極性、主動性和創造性，加快財政監督方式從集中性、臨時性的事後檢查向事前參與審核、事中動態監控與事後專項檢查相結合轉變，以日常監督為突破口和切入點，逐步滲透到事前審核和事中監控環節，實現對財政資金運行全過程、全方位、多層次的監督，確保財政資金安全、規範和有效。建立健全財政監督主體之間的溝通、協調機製，強化財政監督部門與預算編製部門、預算執行部門之間的溝通、協調，促進全方位多層次監督體係的形成。
五、關於政府采購工作
2003年《政府采購法》正式實施以來，我省政府采購製度不斷完善，采購規模不斷擴大，采購效率明顯提高。截至2005年底，全省省、市、縣各級政府共成立政府采購管理機構90個、集中采購機構134個（其中獨立設置的23個，其餘111個全部設在財政部門）。2003年、2004年、2005年，全省政府采購規模分別達到14.48億元、20.96億元和31.71億元。目前，我省集中采購項目以貨物和服務類為主，工程類為輔，采購品目涉及辦公自動化設備、各類常規電器設備、辦公家具、專用和通用設備、交通工具等多門類、多品目的貨物采購，各類維修、裝飾裝修改造、係統集成、局域網等工程采購以及車輛保險、加油、維修、大型會議、印刷等服務類采購。今年，全省政府采購規模計劃擴大到45億元。
目前，我省政府采購管理工作中存在的主要問題是：一是還沒有完全做到采管分離；二是政府采購規模仍然偏小，在全國31個省市（計劃單列市的統計數據列入所在省份中）中居25位，位次偏後；三是采購效率還有待進一步提高。
今後，我們打算從以下幾方麵，進一步推進政府采購改革：
一是按照財政部要求，盡快實行政府采購監督管理機構和集中采購機構分設。明確采管機構各自的職責，建立相互協調、製約的工作機製。
二是拓寬政府采購範圍，擴大政府采購規模。經省政府采購委員會同意，今年已將公務車輛的定點加油、定點維修、公務機票采購、定點會議結算納入了采購範圍，明年計劃將辦公低值易耗品納入協議供貨範圍。結合部門預算改革，推行政府采購預算和采購計劃的編製工作，增強采購活動的計劃性和監督管理的針對性。
三是簡化工作程序，提高采購效率。進一步擴大政府采購協議供貨範圍，根據各單位意見，將辦公耗材納入協議供貨範圍，增加已有定點項目的供應商數量，采購單位根據公開招標確定的價格和優惠幅度，直接在協議供應商處提貨，降低采購成本，縮短采購時間。