（2006年4月4日）
大家知道，預算反映了黨和國家的方針政策，體現了政府活動的範圍和方向，要講求公開、透明，而預算的公開、透明又很大程度上要通過政府收支分類來體現。但是，我國現行的政府收支分類存在著分類不科學、範圍不清晰、內容不完整等問題，已經成為預算製度改革繼續深化的瓶頸，不僅不利於擴大公民民主參與預算過程，而且和社會主義市場經濟體製對公共財政的要求不相適應，與政府公共管理、公共服務的職能轉變不相適應，與加強財政預算管理和監督的要求也不相適應。如何通過改革妥善解決好現行收支分類中存在的問題，提高政府財政預算的透明度和規範性，解決好社會上反映的政府預算“外行看不懂，內行說不清”問題，日益提上重要議事日程，同時，近幾年社會各界也非常關注這項改革，呼聲很高。對這項工作，全國人大、國務院、中紀委等非常重視，早在1999年時就提出了明確要求。在這樣的背景下，財政部在1999年底就開始啟動政府收支分類改革的研究工作，“六年多磨一劍”，2005年改革方案在中央6個部門和5個省市模擬試點後基本成熟，同年12月27日，國務院正式批準了財政部政府收支分類改革方案，決定編製2007年預算時全麵實施此項改革。至此，政府收支分類改革的大幕終於拉開，並成為今年財政工作的一件頭等大事。在3月初召開的全國十屆人大四次會議上，溫家寶總理在政府工作報告中明確指出，實施政府收支分類改革，完善預算管理製度，是2006年我國財政體製改革的重點。為切實抓好這件財政工作頭等大事，財政部於今年2月23日至24日，在江蘇省蘇州市召開了全國地方政府收支分類改革動員部署會議，副部長樓繼偉、紀檢組組長金蓮淑出席了會議並分別作了重要講話，部長助理張弘力主持了會議。隨後，財政部、國家稅務總局和中國人民銀行又聯合發出通知，要求改革要“起好步”。
按照中央要求，財政部蘇州會議結束後，我廳立即研究製訂了我省政府收支分類改革實施計劃，並抓緊時間分別向省人大、省政府、省紀委彙報了中央要求和我省實施意見，得到了充分肯定和大力支持。陳德銘省長強調，要高度重視，紮實細致地練好兵、打好仗，確保改革有序推進，取得實效。省人大、省紀委也要求我們切實組織抓好這項改革，加快公共財政體製建設步伐，加強預算管理，促進源頭反腐。
一、充分認識政府收支分類改革的重要意義
政府收支分類是財政預算管理的一項重要的基礎性工作，直接關係到財政預算管理的透明度，關係到財政預算管理的科學化和規範化，是公共財政體製建設的一個重要環節。從我國國情出發，建立起一個民主、高效的預算管理製度體係，擴大公民民主參與預算過程，保證人民依法實現民主決策、民主管理和民主監督政府預算的權利，是推進社會主義政治文明和政治民主的必然要求。近年來，圍繞著建立和完善我國公共財政體製的目標，我們實行了一係列財政管理改革，一個符合社會主義公共財政體製要求的現代財政管理框架正在逐步形成。但是，我國現行的預算科目體係是建國初期參照蘇聯體製設計的，隨著社會主義市場經濟體製的完善、公共財政體製的逐步確立，以及部門預算、國庫集中收付、政府采購等各項財政改革的不斷深入，現行科目體係的弊端也越來越明顯，主要存在以下幾個問題：
一是與市場經濟體製下的政府職能轉變不相適應。目前，我國社會主義市場經濟體製已基本建立，政府職能也發生了很大轉變，市場在資源配置中的基礎性作用日益發揮，政府公共管理和公共服務的職能日益加強，財政收支結構也發生了很大變化。但作為反映政府職能活動需要的預算收支科目，如基本建設支出、企業挖潛改造支出、科技三項費用、流動資金等仍然是按照過去政府代替市場配置資源的思路設計的。這既不能體現目前政府職能轉變和公共財政的實際，也帶來了一些不必要的誤解，影響各方麵對我國市場經濟體製的認識。
二是不能清晰反映政府職能活動。在市場經濟條件下，政府的重要職能，就是要彌補市場缺陷，滿足社會公共需要，講求公開、透明。政府預算必須反映公共需求，強化公共監督。但我國現行預算支出科目主要是按“經費”性質進行分類的，把各項支出劃分為行政費、事業費等。這種分類方法使政府究竟辦了什麼事在科目上看不出來，很多政府的重點支出如農業、教育、科技等都分散在各類科目中，難以形成一個完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，內行說不清”。
三是財政管理的科學化和財政管理信息化受到製約。按照國際通行做法，政府支出分類體係包括功能分類和經濟分類。功能分類反映政府的職能活動，如搞教育、辦小學；經濟分類是對各項具體支出進行剖析和核算，如辦小學的錢究竟是發了工資，還是買了設備、蓋了校舍。我們現有的支出目級科目就屬於支出經濟分類性質，但它涵蓋的範圍偏窄，財政預算中大多數資本性項目支出，以及用於轉移支付和債務等方麵的支出都沒有經濟分類科目反映。另外，現有目級科目也不夠明細、規範和完整。這些對細化預算編製，加強預算單位財務會計核算，以及提高財政信息化水平都帶來一些負麵影響。
四是財政預算管理和監督職能弱化。現有《政府預算收支科目》隻反映財政預算內收支，不包括應納入政府收支範圍的預算外收支和社會保險基金收支等，給財政預算全麵反映政府各項收支活動，加強收支管理帶來較大困難，尤其是不利於綜合預算體係的建立，不符合十六屆三中全會提出的實行全口徑預算管理的方向，也不利於從製度、源頭上預防腐敗。
五是與國民經濟核算體係和國際通行做法不相適應，既不利於財政經濟分析與決策，也不利於國際比較與交流。我國國民經濟核算體係以及金融統計指標體係均按國際通行標準作了調整，而政府預算收支科目體係一直未作相應改革，財政部門和國家統計部門每年要作大量的口徑調整和數據轉換工作。盡管如此，還是難以保證數據的準確性以及與其他國家之間的可比性。
因此，推行政府收支分類改革，有利於進一步提高財政管理水平和財政資金使用效益；有利於逐步完善與社會主義市場經濟相適應的公共財政管理框架；有利於從源頭上建立反腐倡廉機製，推行政務公開；有利於引導社會各界共同關注和監督政府預算，促進社會主義民主政治建設；有利於增進國際交流，加深各方麵對我國社會主義市場經濟體製的認識。各級財政部門要切實提高認識，加強領導，狠抓關鍵環節和工作落實，主動協調，及時反饋，確保新科目的平穩實施和改革的順利推進。
二、深刻理解政府收支分類改革的主要內容
財政部在設計新的政府收支分類體係的過程中，主要遵循了三個基本原則：一是公開透明。確保按新科目編製的預算符合市場經濟條件下公共財政的基本要求，既要讓我們自己說得明白，也要讓一般老百姓看得懂。二是符合國情。既要合理借鑒國際經驗，實現與國際口徑的有效銜接與可比，又要充分考慮我國目前的實際情況，盡可能滿足各方麵的管理需要。三是便於操作。科目設計在內容和層級設計上既要充分滿足管理的要求，又要盡可能簡化，不能太複雜。按照上述原則，新的政府收支分類主要包括三個方麵的內容，即收入分類、支出功能分類和支出經濟分類。
第一，對政府收入進行統一分類，全麵、規範、細致地反映政府各項收入。改革後的收入分類要全麵反映政府收入的來源和性質，不僅包括預算內收入，還包括預算外收入、社會保險基金收入等應屬於政府收入範疇的各項收入。從分類方法上看，現行收入分類基本上是各種收入的羅列，如各項稅收、行政事業性收費、罰沒收入等。新的收入分類按照科學標準和國際通行做法將政府收入劃分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入以及轉移收入等，這為進一步加強收入管理和數據統計分析創造了有利條件。從分類結構上看，現行收入分類分設類、款、項三級，改革後分設類、款、項、目四級，多了一個類級層次。四級科目逐級細化，以滿足不同層次的管理需求。原來的一般預算收入、基金預算收入及社保基金收入和預算外收入等都統一納入到政府收入分類體係，並進行了編碼，形成了一個既可以按一般預算收入、基金預算收入分別編製預算，又可根據需要統一彙總整個政府收入的統計體係。
第二，建立新的政府支出功能分類體係，更加清晰地反映政府各項職能活動。這是這次科目改革的核心。從分類方法和結構上看，現行支出分類科目主要是按經費性質設置的，如基建費、行政費、事業費等。作為補充，還有幾十個按經濟性質設置的目級科目。新的支出功能分類不再按基建費、行政費、事業費等經費性質設置科目，而是根據政府管理和部門預算的要求，統一按支出功能設置類、款、項三級科目，分別為17類、170多款、1100多項。類級科目綜合反映政府職能活動，如國防、外交、教育、科學技術、社會保障、環境保護等；款級科目反映為完成某項政府職能所進行的某一方麵的工作，如“教育”類下的“普通教育”；項級科目反映為完成某一方麵的工作所發生的具體支出事項，如“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。新的支出功能科目能夠清楚地反映政府支出的內容和方向，說明政府的錢到底幹了什麼事，如辦學校、修水利等，有利於解決人大代表多次提出的支出預算“外行看不懂、內行說不清”的問題。但由於受管理體製的製約，新的功能分類有些科目可能也還有些交叉。比如科學技術，其實也不能算是個獨立的功能，因為它會分散到各個行業之中。但考慮到目前我國科技管理工作的現實，單設了科學技術類科目，用來專門反映原來的科技三項費用、科學事業費支出及科技部門的支出。
第三，建立新型的支出經濟分類體係，全麵、規範、明細反映政府各項支出的具體用途。支出經濟分類體係主要是對原來的支出目級科目作了擴充和完善，反映政府支出的經濟性質和用途，說明政府的錢是怎樣花出去的，如辦學校的錢究竟是發了工資，還是買了設備、蓋了校舍。按照簡便、實用的原則，支出經濟分類科目設類、款兩級，分別為12類和90多款。類級科目具體包括：工資福利、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、轉移支付、基本建設支出等。款級科目是對類級科目的細化，主要體現部門預算編製和單位財務管理等有關方麵的要求。如基本建設支出進一步細分為房屋建築物購建、專用設備購置、大型修繕、土地資源開發等各種形態。全麵、明細的支出經濟分類是進行政府預算管理、部門財務管理以及政府統計分析的重要手段。
按照上述設計思路，新的政府收支分類能夠基本實現“體係完整、反映全麵、分類明細、口徑可比、便於操作”的改革目標。改革完全到位後，新的科目體係與部門分類編碼和基本支出預算、項目支出預算相配合，在財政信息管理係統的有力支持下，可對任何一項財政收支進行“多維”定位，清清楚楚地說明政府的錢是怎麼來的，幹了什麼事，怎麼幹的，為預算管理、統計分析、宏觀決策和財政監督等提供全麵、真實、準確的經濟信息。例如，通過信息管理係統提取經濟分類中的全部基建支出，我們可以知道基建支出的總量和形態分量信息。通過基建支出對應的功能和部門分類，可以知道基建支出用在社會經濟發展的哪個方麵，辦了什麼項目，由哪個部門使用。
需要特別強調的是，政府收支分類改革雖然牽涉麵廣，但它隻改變資金的反映渠道和統計口徑，並不觸及各方麵的資金分配、管理權限和工作流程，不涉及利益格局的調整，是一項技術性和基礎性的改革。同時，改革采取漸進式的辦法，2007年實行政府收支分類改革後，暫不改變目前預算管理的基本流程和管理模式，不改變預算平衡口徑及預算內資金（包括現有一般預算資金、政府性基金）、預算外資金、社會保險基金分別管理的方式。各級財政繼續向各級人大報送一般預算、基金預算收支情況，財政、國庫、稅務部門以及各預算單位繼續按現行預算資金管理方式和預算編製程序編製預算、組織預算執行。
三、全力以赴抓好我省的政府收支分類改革
政府收支分類改革是財政管理的重要基礎性改革，也是一項開拓性的工作。按照財政部要求，各地要在6月中旬以前，完成2006年預算數據轉換工作，並報財政部；下半年，要啟動2006年預算執行分月數據的新舊科目轉換工作，並著手用新舊兩套科目編製2007年預算，時間非常緊張、工作量很大，難度也不小，我們必須立即行動起來，集中精力，群策群力，全力以赴，打好這場戰役。
（一）統一認識，加強領導。政府收支分類改革是一項係統工程，是今年財政工作的一件頭等大事，改革也不單是財政部門一家的事，涉及各部門及下屬預算單位，還涉及人行國庫、稅務等部門，統一認識非常重要。從財政部門講，這實際上也是財政部門自己革自己的命，要讓我們的財政真正成為“陽光財政”。因此，各級財政部門一定要提高對這項改革的認識，既要講清楚為什麼，又要講清楚怎麼幹。從部門講，這既是政府職能轉變的需要、源頭預防和治理腐敗的需要，也是提升部門預算管理水平的契機。一句話，就是要通過我們的共同努力，加快現行預算科目的改革步伐，進一步提高預算透明度，使預算“看得懂，說得清”，真正成為反映政府職能活動的一麵鏡子。從試點省份的情況看，實踐證明，領導抓得到位，人力、財力保障跟得上，工作開展就比較順利，工作的進度、質量就比較高。各部門單位的同誌，大家是改革大政策與部門實際相結合的紐帶，也是把實際操作結果彙總反饋給財政部門的橋梁。大家的思想通不通，學習理解到位與否，直接關係改革的質量和效果。因此，希望各部門單位要更新觀念，各盡其責，積極主動地投身到這項重大改革中，並盡心盡力地推進改革。
為確保改革順利進行，按照財政部的要求，省財政廳黨組研究成立了改革領導小組，由我任組長，劉小燕同誌任副組長，下設辦公室在預算處。各市區財政局也都要積極向當地黨委、政府、人大、紀委等部門彙報這項改革，虛心聽取各方麵的意見、建議，爭取更大的支持。同時，要組織一個專門的領導小組開展工作，由一把手直接負責，抓好改革。也希望各部門的參會代表盡快向本單位黨組彙報這次會議精神，認真研究、學習改革的有關內容，深刻認識改革的意義。各地區、各部門都要牢固樹立“全局一盤棋”的思想，從人員、設備、資金等各個方麵保證工作開展，抽調專人負責改革工作，為改革的全麵開展奠定良好的基礎。
（二）爭分奪秒，抓緊落實。政府收支分類改革工作時間非常緊、任務也很重。目前，我們已經拿出了一個實施方案，比較詳細，要求也很明確。在接下來的工作中，各地、各部門必須提高工作效率，要按照改革進程表要求，保證各個環節按計劃及時完成。
大家要樹立三個時間觀念：第一個時間觀念是“兩星期”。即從今天會議開始到4月中旬前這段時間裏，大家要抓緊向領導小組和有關方麵做好彙報，我們將完成省級部門、單位和市縣培訓。同時，市縣也要抓緊完成對本級部門、單位的培訓。第二個時間觀念是“兩個月”，即省級部門5月中旬以前完成2006年部門預算數據轉換，各業務主管處室審核確認。市區財政部門5月底前完成2006年政府預算數據轉換工作，並上報財政廳。省財政廳6月10日前完成2006年預算新舊科目數據轉換數據的全省彙總工作，6月底前報財政部。第三個時間觀念是“六個月”，這也是改革的大練兵、實戰階段。一方麵，新舊兩套科目要同時運行；另一方麵，要從7月份開始用新科目編報2007年部門預算，從10月開始用新科目編製2007年省本級政府收支預算簡表，並彙總市縣政府收支預算形成全省地方政府收支預算簡表，上報財政部。
希望大家了解改革進程和要求，在布置時就要早作安排，早提要求，早做準備。我們將建立進度考核機製，督促大家在規定時間完成規定的任務，使每一個階段都有切實的工作成果，確保改革環環相扣、井然有序。當務之急是要組織開展好培訓工作，由省財政廳預算處、國庫處、信息中心牽頭負責，采取分級分批和歸口管理的方式組織實施，3月底至4月中旬完成。培訓一定要注重實效，要使全省各級各部門熟悉改革的主要內容、實施方案、工作流程和操作要求等。
（三）加強溝通，及時破解難題。政府收支分類改革作為一項全新的改革，方案再細，與千差萬別的實際工作相比，難免難以滿足需求。因此，在工作中必須隨時掌握各試點單位的動向，及時溝通和研究解決問題，溝通好了，能減少矛盾，減少阻力，減輕工作量；溝通不好，就可能給這項改革造成一些不必要的負麵影響。各級政府收支分類改革領導小組一定要切實發揮作用，加強溝通交流，增強工作合力，及時破解難題，不能出現誰都管、誰都不管的情況。財政部門在改革中要充分發揮主導作用，一方麵，要加強與各預算單位的交流，積極督促，主動上門，廣泛聽取單位意見，切實解決難題。特別是要與人行國庫、稅務等部門建立良好的合作和溝通機製，確保各部門改革工作有條不紊，井然有序。另一方麵，要加強財政部門內部交流，靈活機動地組織召開碰頭會等，對改革中出現的軟件問題、科目問題、支付問題、核算問題等進行研究，采取有力措施加以解決。對改革過程中遇到的問題，不能坐等觀望，要積極查找原因，主動研究解決辦法。
（四）精益求精，確保改革成效。政府收支分類改革涉及預算編製、執行、決算和財政監督各個環節，要求很高，工作的質量是改革的生命。因此，我們在推進改革中一定要以高度的政治責任感和責任心，紮實細致地做好每個階段的工作。無論是預算編製，還是預算執行，都要按部就班，層層把關、層層落實，要實幹，不能簡單地走過場，舊瓶裝新酒是不行的。改革前後科目名稱、口徑發生較大變化，如新科目中的“教育支出”，除包括原“教育事業費”之外，還包括教育基建支出、教育行政費支出以及其他用於教育方麵的支出。我們要重點把握新舊政府收支分類科目的不同點，在新舊口徑的對接和轉換上一定要盡量準確。
為保證2007年改革後與上年有關預算、執行數據的可比性，我們要對2006年的預算及其分月執行數按新科目進行數據轉換，以實現新舊科目的銜接和可比。但改革後新科目數據與以前年度的舊科目數據之間就不能再直接進行比較了。同時，為了穩妥起見，2007年的預算按新科目編製和執行，同時要做一套老科目的預算數據，以作備查和備忘。這樣做雖然會增加一些工作量，但從更安全和穩妥的角度考慮是非常有必要的。
新的政府收支分類改革將是我國預算管理方麵牽涉麵最廣、調整幅度最大、意義最為深遠的一次製度創新。此次改革範圍之大、內容之廣泛是前所未有的，時間緊、任務重、責任大，各部門各單位、各級財政部門，特別是在座各位同誌的思想認識統一和堅定與否，行動措施的果斷和勇敢與否，將直接關係到改革的順利進行、準確到位。希望大家振奮精神、集中精力、相互配合，確保改革的全麵實施並達到預期效果，為“十一五”財政工作開個好頭，為建立和諧社會與全麵建設小康社會做出應有的貢獻。