同時，由於商業銀行根據經營需要大量收縮在鄉鎮的分支機構，鄉級金庫的建立在大部分地區不具備可行性，鄉鎮幾乎沒有金庫，鄉鎮財政一直很不完備。而且，近年來根據經濟發展形勢，基層稅務、金融、工商等部門都按經濟區域設置，與按行政區劃設置的財政所越來越不配套，鄉鎮財政的存在麵臨很大挑戰。
10.稅收征管體製不規範，征收機構不合理，稅收成本較高
（1）同一區域稅收征管機構重疊設置，爭稅、挖稅和漏稅現象並存，企業負擔加重。1994年分稅製體製的一個重要內容是稅務部門分設。由於我省各級普遍實行按行政隸屬關係劃分收入的體製，省、市、縣各級政府為保證本級收入的完成，無論行政轄區內稅收規模大小，各級都按級次層層設置了征收機構，致使多個稅務征收機關在同一行政區域內交叉重疊組織收入的現象普遍存在。如寶雞市渭濱區的稅收收入涉及區國稅局、地稅局，開發區國稅局、地稅局，市地稅征管分局、稽查局，市國稅涉外分局、省地稅局寶雞征收處等中省市區四級8個稅務征收機關。受任務壓力和掛鉤獎勵的驅使，一些稅務征收機關采取挖上級收入或跨級次、跨區域爭稅、搶稅等非常手段組織收入，不僅擾亂了正常的稅收征管秩序，還給納稅人選擇“政策優惠”的征收機關留下了製度空隙，容易產生管理上的真空和漏洞，造成稅收流失。同時，由於征管機構的重疊設置，同一納稅人要按級次、按稅種向不同的征收機關進行申報、繳納，還要麵對各個征管機構的各種檢查、稽查等，加重了納稅人負擔。
（2）稅務係統垂直管理，稅收任務各自下達，條塊衝突，不利於地方政府協調組織收入。按照分級財政管理的原則，各級財政收支計劃應由當地政府統籌安排，但國稅係統直屬中央管理，地稅係統實行省級垂直管理後，各級稅收機關的年度收入任務既有上級垂直下達的計劃，又有當地政府下達的計劃。由於垂直管理的上級稅務機關對各地稅源結構缺乏有效的稅源動態監控體係，難以全麵準確地掌握稅源結構和總量的變化情況，下達稅收計劃缺乏足夠的科學依據；地方政府根據自身支出需要，在上級下達的任務基礎上，層層加碼，追加收入任務，造成稅務部門垂直下達的收入任務、地方政府的收入計劃和實際稅源三者之間相互脫節。同時，市縣政府對稅務部門既不管人，又不管財、物，卻擔負著70%以上的地方財政收入組織任務，責權利脫節，加大了協調和組織收入的難度。
（3）征管體製不合理導致稅收成本越來越大。主要表現為：一是稅務機構分為國稅、地稅兩大係統後，人員、辦公設施、車輛相應增加，稅務經費大幅上升。2002年，我省稅收成本達5%以上。二是稅收任務下達的“條塊衝突”，造成稅務部門與地方政府在稅收任務上“討價還價”，市縣財政部門不得不負擔稅務部門提出的額外經費需要，還得采取加大獎勵、超收分成等措施確保完成地方財政收入任務。三是在稅源不足、收入任務過重時，個別地方政府和稅務機關為了確保完成收入任務和自身的各種掛鉤獎勵，采取貸款繳稅、買賣稅款等手段組織收入，既造成財政虛收，又人為地加大了稅收成本。四是由於稅收征管機構重疊設置和爭稅、挖稅造成收入混庫，上級政府每年都要組織人員進行混庫檢查，審計檢查費用支出較大。據統計，近幾年省財政每年的混庫檢查費用支出在100萬元以上。征管體製造成的收入成本高漲問題在一些經濟落後、稅源匱乏的地區更加突出，部分縣鄉的稅收成本甚至高達30%以上。
三、解決財政體製問題的思路與對策
省以下分稅製財政體製形式多樣，按隸屬關係劃分各級收入，地市間財力差距較大，財稅關係不順等財政體製中存在的問題已經非常突出，盡快完善省以下財政體製成為當務之急。鑒此，我們從適應市場經濟發展的要求，進一步規範省以下財政體製，理順征管關係，充分調動各級政府自主理財的積極性出發，提出調整和完善省以下分稅製財政體製的思路和對策。
（一）調整和完善省對下財政體製應遵循的指導思想和原則
調整和完善分稅製財政體製的指導思想是：以“三個代表”重要思想為指導，以實現省委、省政府確定的“三步走”戰略為目標，根據社會主義市場經濟發展的客觀要求，在保持分稅製財政管理體製基本框架的前提下，進一步規範各級政府之間的財政分配關係，適當提高省級宏觀調控能力，調動各級政府發展經濟、增收節支的積極性；建立較為規範的政府間財政轉移支付製度，切實保證機關事業單位職工工資的及時足額發放和基層政權的正常運轉；為企業改革發展和公平競爭創造良好的環境，促進經濟結構的合理調整和地區之間協調發展，維護社會穩定，逐步實現共同富裕。
調整和完善分稅製財政體製的基本原則是：
1.堅持與經濟發展相適應的原則。在國家分稅製財政體製的總體框架下，按照《國務院批轉財政部關於完善省以下財政管理體製有關問題意見的通知》精神，適應經濟形勢的發展，打破按企業隸屬關係劃分收入的做法，按稅種按比例劃分各級收入。
2.堅持政策的統一性和規範性。即堅持全省統一稅種、統一比例、統一屬地征管、統一基期年核算的原則，規範財政管理體製，理順稅收征管關係。
3.堅持適當增強省級宏觀調控能力的原則。擴大省與市縣共享收入範圍，提高省級收入占全省收入的比重，逐步建立與事權相適應的省級收入增長機製，增強省級宏觀調控能力，加大對困難縣的一般性轉移支付補助力度，調節地區間財力差距，促進地區間協調發展。
4.堅持確保各級既得利益的原則。以2002年為基期，保證各級既得利益，實行增量分成，調動各級培植財源、發展經濟的積極性，確保新老體製平穩過渡。
5.堅持風險共擔的原則。按比例劃分各級的收入範圍，共同分擔因經濟形勢變化、國家政策變動等造成的收入增減的影響。
（二）解決我省財政體製問題的對策
1.規範事權和支出責任的劃分，真正做到財權與事權相統一
政府間事權劃分，是政府間利益分配的基本依據，由事權劃分決定的支出責任劃分不僅是財政體製的基本要素，而且是確定財政體製的邏輯起點。要按照社會主義市場經濟的要求和政府職能及公共產品的層次性、差異性，合理確定政府間事權，明確支出責任；要遵守“誰出主意、誰拿錢”的原則，在調整事權時，相應調整財權，真正做到財權與事權的有機統一，使地方政府在自有財力允許範圍內，盡可能地自主安排財力。在支出的劃分上，明確各級政府首要的支出責任是本級人員經費和機構正常運轉經費，以及本地區經濟事業發展所需支出。
2.進一步明確省與市縣財政收入範圍，打破現行按企業隸屬關係劃分收入級次的做法，擴大共享收入範圍，按比例、按稅種劃分各級次的收入
根據我省財力分布情況，可以考慮將現行體製屬於省級或集中繳庫的行業性稅種繼續作為省級收入；將一些地域性較強的稅種下放市（區），省級主要對少數全省性、比較穩定的稅種實行按比例分享，防止和減少收入流失和混庫現象。
（1）將增值稅納入省市共享範圍。增值稅是一種稅基較廣、來源穩定的稅種，鑒於其良好的成長性，1994年稅製改革時，中央將增值稅的75%劃為中央收入。盡管如此，留地方增值稅25%部分仍然是我省財政收入的主要來源。2002年，全省地方增值稅26.47億元，較1994年年均遞增12.78%，占地方稅收收入的17.61%，僅次於營業稅所占比重。同時，製造業、采掘業和加工業是我省的支柱產業，為增值稅的穩定增長提供了可靠的來源。2002年，我省製造業實現的增值稅收入約占全省當年增值稅收入的一半，采掘業實現的增值稅占16%，電力、煤氣及水的生產和供應業實現的增值稅占12.95%。另外，我國增值稅改革的方向是由生產型增值稅向消費型增值稅轉變，這將消除生產型增值稅重複征稅的弊端，有利於擴大投資，刺激消費，增強企業競爭能力，促進產業結構的優化和高科技企業、能源交通企業的發展，從長遠來說，將有利於增值稅的穩定增長。因此，應將增值稅作為共享稅種，省級分享較多份額。
（2）將營業稅作為省市共享收入。營業稅是流轉稅的主要稅種之一，也是地方財政收入既穩定、又可靠、增長較快的收入來源。2002年，全省營業稅收入40.19億元，占地方稅收收入的26.74%，較1994年的11.63億元年均遞增16.77%。隨著西部大開發戰略的實施和國民經濟的持續發展以及投資環境的逐步改善，我省建築業、交通運輸業、金融保險業、郵電通訊業、餐飲業、社會服務業、房地產業等發展速度進一步加快，提供的營業稅收入仍將呈現較高的增長趨勢。因此，應將營業稅作為共享稅種，省級參與分享。
（3）企業所得稅和個人所得稅仍按照所得稅分享改革方案，省與市縣共享。
（4）將適合地方征收、與市政建設密切聯係的城市建設稅、城鎮土地使用稅，以及房產稅、車船使用稅等財產類稅收和農牧業稅、農業特產稅、耕地占用稅、契稅等農業稅收以及資源稅作為市縣固定收入。
（5）從便於征管、合理劃分地區利益的角度出發，將跨地區經營、集中核算的電力企業增值稅、金融保險營業稅收入作為省級固定收入。
（6）將遞增上解改為定額上解，充分調動地方積極性。
3.改革稅收征管體製，調動市縣組織收入積極性
結合省對下財政體製的調整完善，改變現行按級次、按隸屬關係征稅的狀況，全麵推行稅收屬地征管，將除跨地區集中繳納等大型企業外的所有稅收收入，按照屬地原則統一由所屬縣市區稅務機關征管，稅收收入按照財政體製規定分別繳入不同級次的財政金庫。對現有交叉設置的各級稅務征收分局進行撤並，實行稅務征收、管理、稽查三分離，加大稽查力度，建立起適應經濟發展和財政體製改革要求的屬地化、專業化、信息化的稅收征管體係，有效解決企業偷漏稅和稅務部門有稅不征和征過頭稅的問題。同時，可以考慮從實際效率出發將地稅部門的公用經費、人員經費逐步下放市縣，探索既有利於地稅係統依法征稅、減少成本，又能調動市縣政府組織收入、協調財稅關係積極性的良性互動機製，挖掘稅收潛力，降低稅收成本，增加財政收入。
4.建立更加規範的財政轉移支付製度，促進區域經濟共同發展
針對現行轉移支付以及體製執行中存在的問題，結合體製調整，對轉移支付辦法進行有針對性、漸進式的調整和完善。
（1）為了有效地確保幹部職工工資發放，中省轉移支付繼續由省直接測算到縣。考慮到我省市區之間財力差距較大的現實，對財力狀況較好的市，省級的轉移支付可測算到縣，但是隻將補助數額通知到市級，由市級結合自身財力情況通盤考慮，統一平衡，確保其縣鄉工資發放，以調動市級協調解決縣級財政困難的積極性；對本級財力狀況較差的市，為防止其截留省對縣的轉移支付資金，仍采用測算到縣，補助通知到縣的做法。
（2）考慮到轉移支付標準測算與實際財政困難程度的偏差，可以將全省各縣區實際人均財力進行統一測算，對財力不能保證工資發放的縣按最低工資標準給予補助，補助資金根據各市（區）財力狀況由省與市按比例分別負擔。在此基礎上，結合人事製度改革，建立與地方控人節支相掛鉤的財政轉移支付製度。
（3）改變轉移支付補助每年一算、隻增不減、隻上不下的狀況。根據各地經濟發展及財力狀況的變化，對於人均財力高於省財政核定的保工資保運轉基本標準的縣，采取不分增量或扣回省上轉移支付存量補助的辦法，打破轉移支付資金隻能增加不能減少的做法。
（4）建立轉移支付激勵獎勵機製。緊緊圍繞確保工資發放這一中心工作，以壯大地方財政實力，促進市縣財政收入穩定增長、實現財政收支平衡為目標，按照“基數加激勵，公平加效率，兩保聯兩掛，興利又除弊”的思路，對實現了當年工資足額發放、財政收支基本平衡的區縣，實行與收入增幅掛鉤、與收支平衡掛鉤的激勵獎勵政策，建立公正、合理的激勵與約束機製，完善省對市縣轉移支付辦法，充分調動市縣財政增收節支、收支平衡、保發工資的積極性，促進市縣財政狀況的逐步好轉和縣域經濟的持續發展。
（5）隨著省市財力的不斷壯大，進一步加大對縣區轉移支付補助力度，不斷縮小地區間的財力差距。
5.指導和規範市對縣財政體製
一是要求市區要根據省對市區財政體製調整情況，從確保縣級工資發放、社會保障和基層政權運轉，有利於促進縣域經濟發展，有利於調動基層培植財源和加強收入征管的積極性，有利於培養縣鄉自立和自我發展能力的角度出發，打破按企業隸屬關係劃分收入的做法，按屬地征收原則，實行按稅種按比例分享的辦法調整市對縣財政體製；二是要求市（區）取消縣級對市區的定額遞增上解辦法。各市區不得減少對縣級財政的各項補助，也不得以任何方式集中縣級財力或向縣級轉嫁負擔；三是分類製定鄉鎮財政體製。根據經濟發展水平及發展潛力、財政收入規模、人均財力水平、鄉鎮人口等因素，將鄉鎮劃分不同類型，分別實行不同的財政體製。對於經濟實力較強、財政收入規模較大、財政收入增長能夠滿足自身支出需要的鄉鎮，可實行規範的分稅製財政體製，按照一級政府職能和支出責任劃分收入；對經濟發展水平低、財政收入規模小、人均財力水平低下的鄉鎮，可實行縣級收支統管的財政體製，或可考慮取消鄉財政。
四、調整和完善省對下財政體製的方案
根據上述思路，提出以下調整和完善省對市財政體製的方案：
（一）省與市縣事權和支出的劃分
省級財政主要承擔調整全省經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及省級機構運轉所需經費和由省級直接管理的事業發展支出。包括：省級掌握的全省統籌基本建設投資，部分支農支出補貼，農村水利事業費補助，重大防汛抗旱經費，撫恤和社會救濟費，民兵事業費，支援不發達地區支出，省屬企業的挖潛改造資金，省屬單位農林水利事業費，工業、交通、商業事業費，文教衛科學事業費，行政管理費，公檢法支出和其他支出。
地市財政主要承擔本地區政權機構運轉所需經費和經濟事業發展所需支出。包括：市縣的基本建設支出，市縣企業的挖潛改造資金，城市維護建設支出，支農支出，市縣農村水利事業費，工業、交通、商業事業費，文教衛科學事業費，行政管理費，公檢法支出和其他支出。
（二）省與市縣收入的劃分
方案一：將全省電力企業增值稅、金融保險營業稅以及相應的城建稅和教育費附加作為省級固定收入；其他增值稅、營業稅以及企業所得稅、個人所得稅等4稅作為省與市縣共享收入；其餘收入全部劃為市縣固定收入。
方案二：將全省電力企業增值稅、金融保險營業稅以及相應的城建稅和教育費附加作為省級固定收入；其他增值稅、營業稅以及企業所得稅、個人所得稅、城鎮土地使用稅、房產稅、印花稅、資源稅、契稅等9稅和土地出讓金收入作為省與市縣共享收入；其餘收入全部劃為市縣固定收入。
方案三：將增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等4稅作為省與市縣共享收入；其餘收入全部劃為市縣固定收入。
方案四：將增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、城鎮土地使用稅、房產稅、印花稅、城建稅、資源稅、契稅等10稅和土地出讓金收入作為省與市縣共享收入；其餘收入全部劃為市縣固定收入。
（三）市縣享受的“兩稅”增量返還部分，省財政不再集中50%，按體製返還市區；取消西安、寶雞、鹹陽3市的遞增上解和城市教育費附加上解，改按2002年實際上解額實行定額上解；繼續保留原體製實行的定額補助。
（四）以2002年為基期年，核定市區“兩稅”返還和其他稅收返還或上解基數
省對市區“兩稅”返還和其他稅收返還或上解基數，按調整方案確定的分享範圍和比例計算核定，市區分享的收入，如果小於市區實際收入，差額部分由省財政作為基數返還市區；如果大於市區實際收入，差額部分由市區作為基數上解省財政；省對市區的所得稅返還基數，維持原核定的返還基數不變。
體製調整重點在縣
（2004年6月9日）
按照目前我省的行政體製框架，財政體製的調整隻能分級次進行，即省規範對市區的體製，市再規範對縣的體製。我省多數縣財政困難，財力水平低下，收支矛盾尖銳，難以有效地履行政府職責和支撐當地社會經濟協調發展。同時，農村稅費改革、減免農業稅收後，鄉鎮財政趨於弱化，縣級支出責任進一步加大，縣級財政的基礎地位更加重要。基礎不牢，地動山搖。可以說，支出的壓力在縣，“三農”的重任在縣，發展的希望也在縣，壯大縣級財政實力已成為完善省以下財政體製的重點和目標之一。在今年召開的全國人大十屆二次會議上，國家發改委主任馬凱、財政部部長金人慶，分別在報告中強調，完善和規範省以下財政體製，增加縣級財政的可支配財力，盡快分類分步解決基層財政困難問題。因此，我們在調整方案中提出了指導和規範市對縣財政體製的具體意見。
總的要求是，充分調動縣級政府增收節支的積極性，切實保證縣鄉財政供養人員工資及時足額發放和基層政權正常運轉，逐步縮小轄區內縣域間財力差距，促進縣域經濟和各項事業健康發展。具體要求是：（1）打破按企業隸屬關係劃分收入的做法，實行按稅種按比例分享的辦法。原則上將增值稅、營業稅、資源稅、房產稅、城鎮土地使用稅和企業所得稅、個人所得稅作為市與縣共享收入，其他稅收收入作為縣級固定收入。在設區市範圍內，共享稅收入實行統一分享比例。（2）合理確定市縣收入的比重。縣際之間財力差距較小的地區，要適當降低市級的收入比重，保證縣級財政有穩定的收入來源，調動縣級政府組織收入的積極性；財力差距較大的地區，可適當提高市級的收入比重，增強其調節收入差距的能力。（3）財力差距較大的市區通過體製調整增加的財力，要全部用於對困難縣的轉移支付，不得用於提高本級財政支出標準或增加本級財政支出；其他市區不得借調整體製增加本級財力，確保縣級財力比重在原有基礎上逐步有所提高。（4）取消老體製下縣對市的定額遞增上解及其他形式的財力上解辦法。（5）分類製定鄉鎮財政體製，對收入規模小、人均財力低的鄉鎮，可實行鄉財縣管，也可探索取消鄉財政試點。（6）進一步明確縣級支出責任。體製