一、關於司法政策問題
先講審判與調解。
民國三十二年6月，邊區政府提出調解政策，並公布調解條例，這是正確的，因為民間糾紛有很多是可以調解的，並且應該按照自願的原則加以調解，以減少人民中不必要的訴訟。但對調解有些過分強調，如條例上規定民事“均應實行調解”，一部分刑事“均須調解”。如後來籠統的提出“調解為主、審判為輔”。而高等法院在自己的指示信中規定“調解是訴訟必經程序”，“調解數字，作幹部考績標準”，更是不適當的。
這一時期內，法庭怎樣處理案件呢？大家所反映的是：先調解後判決，調解不通然後判決；雙方服從的都調解，一方不服的再判決；判決不通的再調解。從鄉到區，從區到縣，從縣又到區，三番五次的調解。為了達到調解的成立，有的司法人員強迫調解，硬調解，或者向當事人央告乞憐地說：“看到我的麵上，算了吧，好你哩！”或者向當牙子一樣，向雙方當事人討價還價，攔腰一貫。總之，合理不合理不管，但求調解的成立。在同一時期，農村有些什麼情形呢？有把不應調解的殺人案件也調解，如慶陽14件命案，到法庭的隻3件；賭博案件也調解，如誌丹有些賭犯說：“不要緊，浪賭吧，犯了法可以調解。”有的是燒香紙、披麻帶孝、抱靈牌、陰陽看墳、和尚念經等一套舊辦法都出現了，使當事人之一方破家蕩產（子長一過失殺人案）。還有因打了砂鍋，硬要給人當兒子，幾年糾纏不清；還有租佃糾紛，佃戶失去了法律上應有的權利。還發生調解人想騙著吃，大事小事，叫人家先殺羊。個別區鄉政府押人綁人，罰柴罰炭，甚至罰睡椅子，也算是調解。
由於發生了這些現象，老百姓誤會我們司法人員不解決問題，吃了賄賂，不然，為什麼從這個門兒進，那個門兒出（指縣一科到司法處），或同是一個人一個地方，僅早晚時間不同，條件馬上變了呢？“一棵樹能開兩樣花嗎？”他們說：“或長或短，圪裏麻差”，“不怕硬贓官，單怕軟青天”，“你們不打不罵是好，就是把事情窩住了”（指因調解而拖延了時間）。有的批評我們說：“鄉到區、區到縣、縣到分區、高等法院、邊區政府，是六級六審六調呀！”
更重要的是我們一部分司法工作人員在觀念上模糊了，分不清調解與審判的區別。或者說“它們的區別是形式上的”，“是解決問題的兩方麵”，或者說“調解可以解釋，審判可以不作解釋”，“調解是合乎政策，違背法律”。
上麵就是我們兩年來調解政策上所發生的偏向，及由此偏向所發生的一些不良結果，從而向我們提示了以下幾個問題。如調解與審判究竟區別在哪裏？什麼是民間調解？區鄉政府處理民間糾紛算不算調解？調解為主是不是對？或者審判為主嗎？審判與調解結合嗎？法庭要不要調解？什麼是馬錫五審判方式？審判與調解的原則應該是什麼？
首先應說司法機關與司法人員應有的立場和態度。邊區是新民主主義社會，人民有自己的政權和法律。司法機關和司法人員的職責，就是本諸人民意誌，民主法律與政府政策，去保護人民政權，保護人民權益，維持社會秩序，調解民間糾紛。對於破壞人民政權損害人民權益與擾亂社會秩序的犯罪行為，司法機關和司法人員應負責任履行自己的職權，在這方麵，“不告不理”的放任態度是不對的。對於民間糾紛，其性質可以調解的，應該推行和指導依據自願原則的調解政策，在這方麵，不需采取“幹涉主義”，但如調解不成則應依法審判，把調解當作訴訟的必經程序，也是不對的。
其次，審判與調解有無區別呢？是有區別的，一是“法庭了”，一是“私下了”，一帶強製，一本自願。老百姓本來也有這樣的看法。正如同誌們說，在某種意義上看，調解是含有妥協性的，判決則不然。
第三，什麼是民間調解？區鄉政府的處理算不算調解？在這個問題上，有幾種說法：第一說是：除法庭調解及縣府一科調解之外，通可叫做民間調解。按統計數字看民間糾紛多半經由區鄉政府了結的，如延安縣一年中，經區鄉政府了結的約1900件，富縣一年中，經區公署了結的約1100件。真正由人民自己調解的，一般很少。如果區鄉處理不包括在內，則所謂調解的範圍就狹小得很了。
第二說是：老百姓把區鄉政府調解叫做解決，因為事實上既非調解，又非審判，便要把它和民間調解拉在一起，就扯不清。調解是不許強製的，但區鄉政府對處理糾紛，就多半帶強製性。在邊區分散的農村中，區到縣有百把裏，鄉到區也有數十裏到百把裏，經過區鄉政府處理，對於老百姓是方便的，他們寧願要求區鄉政府解決，而不願到縣司法處。對於縣司法處來說，假如沒有區鄉政府的處理，則會忙不過來。所以區鄉政府處理，公私便利，應該承認它。為了同民間調解有區別，不妨把它叫做區鄉處理。至於方式上有失當處，今後注意改善就是了。
第三說：區鄉處理既不屬於純粹調解，應酌予五天或十天罰苦役等之職權。
把以上所說研究之後，我們認為區鄉政府對民間糾紛的處理，基本上仍是調解性質，因為區鄉政府不能強迫當事人服從，處理得適當，雙方自願遵照時，糾紛就算了結，處理不適當時，人家還可以起訴，區鄉政府不得加以阻止。這方麵過去發生過強製服從的行為，那是不對的。至於依法律規定而隨便押人罰人的現象，更是不對的，應該徹底糾正。為使區鄉政府調解工作做得更好，並克服其發生過的不良現象，還需有一些具體的規定和指示，這裏不說及了。
至於縣司法處今後如何加強自己對區鄉政府調解的指導，卻是一個很重要的實際問題。怎樣加強指導呢？我覺得不是一個單純的組織形式，或建立一般報告製度所能解決的。主要應著重多和他們取得密切聯係，了解他們的實際情況，幫助他們解決困難，同時注意培養和發揚在這方麵有經驗有成績的區鄉幹部。這樣，就會使他們調解得更好，並把過去某些地方存在的混亂現象，慢慢的改變過來。
第四，調解為主是不是對？或者審判為主嗎？審判與調解結合嗎？我們認為，如果指的民間糾紛，實際上大量的可以經過調解了結，因此說是“調解為主”那是可以的。但如果指的司法機關，尤其是狹義的司法政策說也是“調解為主”就不妥當。因為法庭不是調解為主，也不應該以調解為主，這是很明白的。過去法庭內先調解再審判顯然是一種偏向。但有人提議改為審判為主，我以為法庭本身的職責在審判，“審判為主”，對法庭來說，沒有實際意義，並可發生誤會。因之，在司法政策上說來，無論“調解為主”或“審判為主”均不妥當。至於審判與調解是否可以結合呢？我們認為新的審判方式之所以不同於舊式審判，其具體意義之一就是新的審判應該包含調解因素在內。我們的法庭對當事人有教育責任。無論審訊或宣判，都須要經過一番說服解釋的工夫，使人家心悅誠服。這是很自然而又很明白的道理。有人說我們的法庭，是教育家的施教的場所，是不無理由的，照這樣說，也就無所謂“審判與調解結合”了。
第五，法庭要不要調解呢？根據大家發言，過去法庭的調解，實際多是判決，或者全是判決。法庭本身還是不進行調解為好。法庭本身不進行調解是否就是說法庭不需要調解呢？不是的。某些可以調解的糾紛，雖然官司打到了法庭，在可能時法庭盡可指定公正人員或群眾團體進行調解，或讓其在群眾間自行調解，對方當事人要求和解時，更可允許其和解。
這裏附帶提到一個問題，就是今後縣政府一科也可以不再擔負調解責任。過去一科在調解方麵是有成績的，但是一科的調解常常與司法業務發生重複現象，同時問案筆錄、講道理，所有不同者無判決書而已。尚且一科工作很忙，對調解糾紛不可避免的發生拖延，如像一個老百姓對人說，“縣政府把他的案子放了幾個月不處理，司法處尚未收案”。現在高等法院和民政廳都同意縣一科不再負調解責任。
第六，什麼是馬錫五的審判方式，我們認為它有三個特點：一、深入農村調查研究；二、就地審判不拘形式；三、群眾參加解決問題。三個特點的總結精神就是聯係群眾，調查審訊都有群眾參加，竭力求得全麵正確，是非曲直擺在明處，然後把調查研究過的情形在群眾中進行醞釀，使多數人認識上一致，覺得公平合理，再行宣判。既合原則，又盡人情，不僅雙方當事人服判，其他事外人也表示滿意，此即“馬青天”之所由來。我們提倡馬錫五審判方式，是要求學習他的群眾觀點和聯係群眾的精神，這是一切司法人員都應該學得的，而不是要求機械的搬運它的就地審判的形式。因為任何形式是以具體情形和具體需要來選擇的。對有些同誌認為馬錫五審判方式隻能是用於“落後地區”，“隻能負責人使用”，“隻能使用於很少案子上，尤其是在法庭內就不合宜”，“蘇維埃時期已經有過的”等等。這些說法都是或多或少的拘泥在馬錫五方式的形式方麵，而不是在它的群眾觀點和聯係群眾的精神。至於群眾觀點和聯係群眾的精神，那麼，不管是農村或城市，不論是上級人員或下級人員，都完全可以而且應該充分的運用之。如果說這種觀點和精神是蘇維埃時代有過的，那就更應該加以發揚才對。
最後還有一個更重要的問題要講，這就是審判和調解的原則是什麼？經過慎重考慮了邊區的實際情況，人民的需要，邊區司法工作所走過的道路和大家的實際經驗之後提出如下的數項：
審判原則：
一、全麵調查，虛心研究，重視證據；
二、保證被告人有充分辯論之機會；
三、迅速處理，照顧生產；
四、實行陪審製度，發揚馬錫五方式的群眾觀點。調解原則：
一、雙方自願，不許強迫；
二、適合善良習慣，照顧政策法令；
三、調解不是訴訟的必經程序。
所謂“全麵調查”即反對不調查或隻是片麵調查。過去我們有一條慣用的調查路線，就是高等法院問分庭，分庭問縣，縣問區，區問鄉。這條路線自然是重要的，但是否完全正確，卻不敢保證。因為這是一條線的單線調查，同深入群眾的全麵調查，往往是有距離的。過去有些材料對了，但又有些材料錯了，就是隻憑單線調查的緣故。如要舉例，那就很有一些，大家回憶一下，就夠了。今後對於調查，要注意收集各方麵的意見，互相對照，互相參考，以求完全確實。
所謂“虛心研究”，就是說對於調查來的材料，還要有一番分析研究的工夫，而且要虛心的去研究。盲目的相信材料，不加研究，不辨真偽，會發生錯誤，粗心大意的研究，不是虛心的研究，也會發生錯誤的。
所謂“重視證據”，不是說不要重視口供，而是說證據比口供更重要。我們司法人員判斷案情，要有檢舉證據，鑒定證據，保存證據的習慣。同時，對於偵訊口供，也不可忽視。
所謂“保證被告人有充分辯論之機會”，就是說，對原被告應是平等待遇，不能隻聽原告一麵之辭，而對被告懷有任何成見，甚至不許人家講話。這點對保障人權有重要關係，不管原告講得頭頭是道，但一定要允許被告有公開的充分的辯論機會。比如發生過的“鬼告狀”的案子，就是逼、供、信的結果：第一無證據，第二不許被告申辯，直至本年，經過高等法院派專人調查，才搞清楚。
所謂“迅速處理，照顧生產”，就是說，過去對有些案子拖的時間過長，老百姓批評司法機關辦案遲緩。我們不收訟費，老百姓固然歡迎。但辦案遲緩，使當事人盤費花多了，家內生產耽誤了，比起訟費的數目還大，他們怎麼能不批評！今後對民事案件，一般可於半月之內結案，至遲不得超過一個月。
所謂“實行陪審製度”，就是說，處理某些案件時，應邀請有關機關、團體派員來陪審。例如：婚姻案，請婦聯會參加；有關軍民訴訟，請軍事機關參加；有關幹部，請縣一科參加，但也不是每個案件都要有審陪，而是斟酌案情是否重大，和當時當地情形有無必要來決定。此外，法庭審判還可以多多吸收人民來旁聽，這樣一麵可以聽取人民對案件處理的意見，一麵借以教育人民。但旁聽者提意見，應有一定時間，如在審判員退庭休息時，或以口頭申訴，或以書麵述說。當審判員正審訊時，不得提意見。這樣，方不至於妨害法庭秩序。
所謂“雙方自願，不許強迫”，這是調解的首要原則。無論民間調解，區鄉政府調解，群眾團體調解，都要一定遵守這個原則。
所謂“適合善良習慣，照顧政策法令”，就是說，調解案件時適合善良習慣是可以的；但對落後習慣，就不得作為根據。如像濟貧恤幼，土地永佃權，開荒三年不問主等，就是善良習慣；戶族買賣優先權，為兒打砂鍋等，就是落後習慣。至於調解條件，對政策法令不能有所違背。小的出入可以不可以？可以的，所以說要“照顧”。
所謂“調解不是訴訟的必經程序”，就是說，訴訟必須經過的是審級，既先經第一審，不服，再上訴至第二審。至於調解則不是必經的程序，群眾發生糾紛，可以經過調解，也可以不經過調解，而直訴縣司法處，任何人不得幹涉阻止。過去有些縣司法處一定要人家持區鄉介紹信才收案，否則不受理，是不對的。
以上就是關於審判和調解的政策。下麵再說刑事政策。
刑事政策方麵的問題較少，意見也不多。過去執行“教育改造主義”的政策以來，是收到了效果的。例如1944年至1945年上半年竊盜罪259件，累犯僅16件；賭博罪136件，累犯僅2件；貪汙罪66件，累犯僅2件；瀆職罪7件，累犯無。又如三十裏鋪的新民村，就是犯罪者經過改造教育後組織起來的。今後我們的刑事政策，仍繼續貫徹“教育改造主義”的正確方針。
二、關於製度問題
製度問題內關於審判獨立及檢察製度等，雖然意見很多，但因其帶有法製上的根本性，這裏不詳提及，隻把些材料整理起來，留待下屆參議會決定。
目前我們可以訂定的問題如下：
1.邊區地域遼闊，交通不便，為人民訴訟便利起見，各分區設高等分庭。高等分庭為高等法院之審判代理機關，但不兼理司法行政。“審判代理機關”，不同於一級審判，如當事人不服分庭判決，再來高等法院告狀，高等法院對於分庭的判決，隻是審核而不是第三審。（延屬分區不設高等分庭）
2.對於高等分庭，縣司法處的領導，應該著重於政策上的領導，而不是事事過問。過去由於職權劃分不清，有些地方鬧得推事審判員在工作上完全處於被動，大事小事，都要請示，都要經過批準，結果上麵忙不過來，下麵辦事不便，上下都苦。因之，今後推事審判員對於處理民事案件時，標的物在小米5石以下並與政策無重大關係及刑事案件徒刑期在1年以下者，審判員得直接處理。
3.高等分庭、縣司法處對民刑案件之處理，不必經過專署署務會議、縣政府政務會討論，如認為有商討之必要時，由司法機關召集各有關方麵研究，但決定權屬於司法機關。
4.命案及徒刑期3年以上案件，須於事先呈報高等法院核準後始得宣判。過去高等法院已有明令，但近來個別縣份尚有不照做的，應糾正。對死刑案件之審定，並須經由高等法院呈報邊區政府批準。
5.過去高等分庭兼管各縣司法行政，諸多不便。今後各縣對於法律問題等有質疑者，得直接呈請高等法院核示，不經分庭。
6.對判決書格式，有人提說應該改革。改革意見是：舊有之“主文”項不需要，隻依“一事實，二理由，三判決”三項順序寫出就行。現因尚未製定定型格式，兩種均應運用且作試行，但判決書的文字，必須通俗些，字體一定要正楷，發出時必須經過校對手續，以免錯誤。
7.各級法庭應建立批示牌。一麵批給當事人，一麵教育其他人。批示不應采取舊式簡單幾個字的“八股”，如“礙難照準”“著即駁回”等等，應該是和我們審判情形一樣，帶有說服解釋性質，把道理向人家說清楚。有的判決書，也應該在批示牌上公布。另外關於對判處死刑之犯罪，一定要有布告，布告內容，亦應著重於對人民的教育，此項亦須於事先連同該罪犯案卷一起呈送高等法院審查。
8.別人幹涉問題。我以為應該從兩方麵看，首先我們自己應該檢查自己處理的案子有無毛病，別人向我們提意見，我們不僅不應拒絕，而且應該表示歡迎，作為判案的參考，事情究竟怎樣辦，應依法辦事，不受影響；但另一方麵，為了不使審判製度受到幹擾，其他非司法機關人員對於法庭判案，應該是隻建議不幹涉。
9.高等法院本身組織，某些地方形成一種重疊，法庭人員少，死刑案件歸秘書室審核，月報歸行政處審核，結果是辦案者不審核，審核者不辦案，互相脫節，不妥當；監獄領導須經典獄科，手續上又感麻煩，因之現行組織應該是典獄科取消，加強監獄。秘書室、行政處合並為書記室，民刑法庭分設，這樣就是：1.書記室設幹部、文書、總務三科，分設正副書記長2人，科長4人，科員17人；2.法庭民刑分設（巡回法庭，臨時組織），刑事法庭設庭長1人，推事2人，書記員3人。民事法庭設庭長1人，推事3人，書記員4人；3.監獄設典獄長1人，典獄員3人，看守員4人。
10.各縣平均每月收案不下數十起，事多人少，從早到晚忙。緩德分庭應增設推事一人，大縣增設書記員一人。
11.報告與檢查製度應建立。大家反映，過去的月報要把處理過的案件全報告，鬧得各縣書記員差不多每月須拿出三分之一的時間寫月報。忙不過來是一回事，另外有的縣造來的月報和處理過的案情不相同，又是一回事。這樣的月報是吃力不討好的。另外大家批評，高等法院幾年來很少到下麵檢查工作，也不多開會，領導機關和被領導機關聯係不夠。這些都是事實，今後要做到：
①月報改為每月簡報（填3張表），隻求對情況作真實反映；
②分庭、縣司法處對高等法院應有半年總結報告，內容著重經驗的總結；
③應作不定期的好壞典型例子的報告，待彙作判例；
④高等法院每年至少得察各分區工作1次。
三、關於幹部問題
1.司法工作既不同於其他工作，司法幹部也應該有它的特殊的標準。依據討論的意見，提出如下的數項，作為努力工作之方向：
①學習與掌握法律，熟悉社會風俗習慣；
②弄清是非輕重，不冤屈人；
③執法公正無私，做事勤勞慎重，勇於改正錯誤；
④切實為人民解除糾紛，對犯錯誤的采取治病救人態度，切實教育改造。這些標準的意義在哪裏呢？
第一，司法人員，不能把法律和風俗習慣――尤其是善良風俗習慣，看成絕對對立的東西，二者均得兼顧。要做到這樣，首先要深刻了解法律的真實精神和人民的實際利益。這就是說，司法人員要在工作中不斷的學習。
第二，對於審理一個案件，要全盤分析當地及當事人的處境。例如是真是假，屬於主犯或從犯，犯罪者的動機如何等，都得做到很細密的研究審查，予以很公允的評判。這同樣關乎司法人員的修養問題，不是容易做到的。