後危機時代法國金融監管改革新架構及其啟示
發展戰略
作者：薑影
摘要：2008年全球金融危機亦對法國金融市場造成了巨大衝擊。法國傳統的分業監管模式的弊端也在金融危機中暴露無遺，這促發了法國政府全方位改革金融監管體製的決心。這些改革主要圍繞調整傳統嚴格的分業監管模式、擴大金融監管機構監管權限兩大主軸。對於分業監管模式的改革體現出法國正在從按領域分類的監管向以目標為目的的監管模式發展，為包括我國在內的采取分業監管模式的國家提供了可茲借鑒的樣本。
關鍵詞：金融危機；監管模式；監管權限
蔓延全球的2008年金融危機對法國金融市場也造成了巨大的衝擊。法國傳統金融監管體製存在的弊端在金融危機中暴露無遺，這促發了法國政府全方位改革其金融監管體製的決心。自2008年起，法國政府授權經濟、工業與就業部（以下簡稱“經濟部”）逐步推行金融監管體製改革，頒布了多部法律或法令。這些改革以加強監管機關合作、提高監管效率、加強監管力度和保護金融產品的消費者為目的，主要圍繞調整傳統的分業監管模式、擴大金融監管機構監管權限兩大主軸展開。
一、 調整傳統監管模式
1. 金融危機前的分業監管模式。在2008年金融危機前，法國金融監管一直實行嚴格的分業監管模式，在銀行、保險和證券領域分別設立監管機構。
在銀行領域，1984年法國《新銀行法》在法蘭西銀行之外設立了兩個專門監管銀行業的機構：銀行管理委員會（CB）和信貸機構與投資企業委員會（CECEI），兩機構共同負責對銀行業的日常監管，其職權範圍相互補充。而法蘭西銀行則行使中央銀行的職能，並對於銀行業受監督機構進行定期或不定期的檢查和稽核。
保險業監管機構為保險、相互保險與互助基金監管委員會（ACAMIP），由2003年《金融安全法》（LSF）設立。其前身是保險監管委員會（CCA）和相互保險與互助基金之管理委員會（CCMIP），《金融安全法》將兩機構合並為統一的ACAMIP全麵負責對保險機構的監管。
在證券領域，金融市場管理局（AMF）全麵負責金融市場的監管。2003年的《金融安全法》將原來負責證券監管的證券交易委員會（COB）、金融市場委員會（CMF）和金融管理紀律委員會（CDGF）三個機構合並為統一的AMF，負責對法國證券市場進行全麵和獨立的監管。AMF為獨立的公共權力機構，具有法人資格，享有獨立的財政資源與人員編製。其主要機構為理事會和處罰委員會，這兩個機構地位平等且相互獨立，職權範圍亦相互補充。AMF的職權分為三大部分：規章條例的創製權、監督管理權和處罰權。AMF可製定一般規則、指令和建議。“一般規則”經經濟部令狀批準後由官方公報公布，具有規範的效力。為保證程序的公正性，金融市場管理局內部實行“控審分離”的製度，即由理事會負責提出處罰提案，再由懲罰委員會對於該請求進行裁定。具言之，理事會在對於金融市場管理局的相關部門所做出的調查報告或者對央行行長提出的請求進行審查後，決定是否啟動處罰程序。一旦決定啟動該程序，理事會應向處罰委員會主席提交控告書，並將決定起訴的理由告知相關厲害關係人。處罰委員會其後依據“對席原則”進行庭審，作出獨立的裁定。此外，AMF亦為歐洲和國際層麵的金融市場監管提供協助。
而在銀行、保險和證券三大監管部門之間，法國中央銀行充當牽頭協調者的角色，來組織協調各監管機關之間的監管行為及信息共享等事項。
2. 金融危機後對於傳統監管模式的調整與改革。嚴格的分業監管模式具有一定的優點，如不同的監管機關作為獨立實體具有更強的自主性和靈活性，便於其更靈活地開展監管工作，但也不免存在弊端。這些弊端隨著金融創新和混業經營的發展逐漸浮出水麵：其一，在分業監管體製下，盡管中央銀行在三個監管部門之間發揮協調作用，但各監管機關之間的合作仍缺乏強製力。中央銀行因為並不擁有組織全麵監管合作和製定統一監管政策的最終決策權，往往難以指揮各監管部門一致行動來抵禦如全球性金融危機這樣的外部衝擊和係統性風險。其二，嚴格的分業監管模式不適應一些跨業經營和創新金融活動的發展需要。其三，分立的監管機構也不利於開展國際層麵的金融監管交流與合作，不利於落實或配合歐盟倡導的金融監管體製改革的各項措施。
傳統金融監管體製的上述弊端在2008年的全球金融危機中更是暴露無疑。這次金融危機對法國金融業也造成了嚴重的打擊，使多家大型金融機構陷入財務危機。法國的股市指數CAC40從高峰時的6000點下降到最低的3000點左右，損失了近一半的市值。法國銀行業也因金融危機遭受了近250億歐元的損失。法國政府在對本國金融業采取救助措施的同時，也開始重新審視原來的金融業監管體製和監管規範，認為其分業監管體係也是其金融業陷入困境的重要原因之一。其中銀行業與保險業監管機構之間信息溝通不夠順暢、缺乏協調和整體監管的問題尤為突出。這促使法國開始了整合該兩領域監管機構的改革嚐試。此次整合金融監管機構的改革並沒有涉及證券業監管機構。現在，銀行與保險業統一監管機構與金融市場管理局共同執掌法國的金融監管事務，前者負責管理金融市場參與者，後者負責監管金融市場。這體現出法國正在從按領域分類的監管模式向以目標為目的的監管模式發展。
（1）合並銀行業與保險業監管機構——設立審慎監管局。早在2008年，法國《經濟現代化法》（LME）就已授權政府著手進行銀行業與保險業監管機構的整合。2010年1月21日，法國經濟部頒布法令，在銀行業和保險業監管領域統一設立審慎監管局（ACP）。這一改革措施是金融危機後法國金融監管體製改革的一個重要方麵。
新設的ACP為獨立的行政機關，擁有切實的自主管理權和獨立預算，其資金來源來自於處於其監管下的企業上繳的稅費。ACP下設理事會、懲罰委員會兩個主要機構以及秘書處和政府特派員組，其主席由中央銀行行長擔任。理事會下設具體負責監管銀行業和保險業的兩個分理事會。ACP除了繼承銀行和保險業各前任監管機構的核準、審批和監督權之外，還增加了一些新的職能。如ACP監督被監管機構是否遵守消費者保護法規保障了消費者的知情權，其訂立合同的方式和程序是否符合《消費法典》的要求等，以保護金融產品消費者的利益。此外，其還負責監督一些行業協會的規章是否符合法律的規定，也可以自發地提出一些與保護金融產品消費者有關的行業規章的建議。為此，ACP享有對於受監管機構的調查權，介入權和處罰權，但其職權並不包括製定行政規範性文件的權力。兩領域統一監管機構的建立無疑有助於減少監管機構的權力掣肘和職能交叉、提高監管效率、減少監管成本。