在效率與公平之間尋找均衡——學習十七大政治報告關於深化財稅體製改革的論述
從1978年到2008年，雖然改革開放已經走過了30年，但我國仍然處在改革時代，隻不過關於改革的用語發生了明顯變化，從必須、加速，到如今的“深化”。胡總書記十七大報告中對財稅體製改革的總要求，也是這樣的兩個字：“深化”。所謂深化，不是變革現行體製，而是對其進行完善或者說健全。
現行的財稅體製是15年前，也就是1994年在以分稅製改革為標誌的財稅體製改革中形成的。它的特點是借鑒財政聯邦主義思路，劃分中央與地方政府間的事權和支出範圍；按稅種劃分中央與地方政府間的收入；確立新的轉移支付體係，包括中央財政對地方稅收返還數額的確定和原體製中央補助、地方上解及有關結算事項的處理；建立新的稅收管理體製，分設中央、地方兩套稅務機構，並確定各自的征管權。此外，還進行了一係列的配套改革，實行新稅製，改革國企利潤分配製度、改進預算編製方法、規範國債市場和建立適應分稅製需要的國庫體係等。
分稅製改革的背景是1992年以後，我國徹底揚棄計劃經濟體製，全麵實行社會主義市場經濟體製。為此，原來建立在計劃經濟體製和有計劃的商品經濟體製基礎上的財稅體製，雖然自1980年以來進行了不間斷的小改小革，但從整體上看，已不能適應時代和發展的要求，必須痛下決心進行根本性的變革。同時，現實中的一些迫切問題也促使了改革進程的加快。因為此前以放權讓利為中心的經濟和財政體製改革，導致了中央收入占財政收入比重的下降（如1990年為33.8%，1993年下降為22%）和財政收入占GDP比重的下降（如1993年、1994年比重分別為12.6%、11.2%），因而嚴重削弱了中央政府的宏觀調控能力，拉大了地區間的貧富差距。但我認為，還有一個深層次的動因一直未被論者注意，這就是，這次改革還是中央政府在製度建設和資源配置方麵對效率與公平兩者關係的一次糾偏。
眾所周知，計劃經濟最大的弊病是隻有中央政府一個積極性，地方政府和億萬民眾隻是計劃的棋子而不是利益的主體、行動的主體，因此造成了長達20多年“萬馬齊喑”的發展停滯局麵。盡管“文化大革命”之前，中央政府和毛澤東主席也意識到了這個問題，毛澤東在《論十大關係》中對此有專門的論述，並且在經濟和財政體製上也作過多次調整，但總擺脫不了所謂“一放就亂，一收就死”的兩難局麵。其實，這種兩難從製度和資源配置的效果方麵看，就是效率有了，但公平卻不足了，公平有了，但效率又大大降下來了。如何在兩者之間找到均衡點，這是第一代中央領導集體一直沒有解決好的問題。
改革開放，從人民群眾自發活動中創造出來的最成功經驗就是承包（其實質就是所有權與經營權的分離，在不觸動所有權的情況下，充分發揮經營主體的自主權），所謂“一包就靈，一包就活”，表現在結果上，就是效率和效益的大大提高。
人民群眾的偉大實踐再次觸動了中央領導集體，在財稅體製方麵，一改以往“統一領導，分級管理”的體製，於1980年開始實行劃分收入，分級包幹的財政體製，1985年進一步細化，改為劃分稅種、核定收支、分級包幹的財政體製，1988年後又形成了對不同省區實行六種不同的包幹方法。種種包幹體製的基本特點是，在總額分成的基礎上對增收或超收部分加大地方留成比例，通過多收多留的激勵機製鼓勵地方特別是富裕地區增收的積極性，進而保證全國財政收入的不斷增長。
如前所說，實行包幹體製也有著明顯向外部世界借鑒的考慮。近代以降，世界上凡幅員遼闊的國家實行的都是聯邦政體，這種政體的特征是二元製，即中央與地方政府（州和縣市）分權。以美國為例，中央政府負責外交、國防和州際事務（如貿易條款），州政府全權負責州內事務。兩級立法、行政機構官員均由選舉產生，各自對選民負責，聯邦對州級和地方官員沒有任免權。相應地，美國憲法分別賦予了聯邦和州以獨立的立法權、執法權和司法權，州政府又選擇性地授予地方一定的權力。支撐此一架構的財政柱石是分稅製，聯邦和州、地方三級政府都擁有稅收立法權，三方按照事權與財權平衡的原則，確立了各自的稅種，聯邦政府主要征收的是各種所得稅，包括個人所得稅、公司所得稅和社會保障稅；州政府主要征收銷售稅；地方政府主要征收財產稅。三級政府以稅率分享形式征收個人所得稅、公司所得稅與銷售稅。美國的州和地方政府執行州和地方稅法，且可以在其管理權限內作適當變動。
實行聯邦製的國家主要是歐美國家以及它們曾經的殖民地，其政體以及分稅製架構是建立在憲政體係下的。實行這種政體除過曆史因素，如歐美國家有著“封建”的傳統，也就是在一個國家主體內多元共治；還有著文化上的原因，如基督教文化中的契約思想和平等自由觀念等。正是這些因素，促生了1215年英國也是世界上第一部帶有憲法性質的契約《自由大憲章》以及1689年的《權利法案》。這兩個法律契約的中心內容是貴族與新興資產階級對王權的限製和對自身獨立、自由、財產的保護。隨著這種曆史文化因素發展而來的聯邦製政體架構正是沿著個人自主——集體自治——聯邦共治的脈絡一路演進。這種國家治理層麵上的聯邦主義也理所當然地在法理和規則設計上進入財稅領域，形成了分稅製的理念和製度架構。