現代國家的一大麻煩事在於如何合理地設計和組織政府機構和決策程序，使其能夠有效地運作，追求多重目標、履行多重功能、因應和協調多重利益訴求。變動不居的內外環境總是使國家的製度形態和組織機構持續發生或大或小的變動，因此所謂的“國家構建”(state-building)是一個持續的、總是處於未完成狀態的過程，並非一經“立國”便可宣告終結。現代國家最好被看作一個群組工程，一個在維持運轉的同時也總是在進行整飭修葺、擴建改建的建築群。這個比方，對號稱有世界上最穩定的憲法—政府體製的美國來說也是適用的。
二戰後初期，為適應冷戰對外政策目標和新的全球角色，美國對其政府組織設施實施了一番大幅度的改擴建，由此產生的是一個使許多美國人都感到陌生和不適的巨型國家。而國家安全委員會(National Security Council，NSC)就是這個更新了的美國國家的龐大工程群組中的標誌性建築物。戰後美國獲得了世界帝國的形製，而NSC正是這個帝國的中樞機構。有學者稱NSC為“美國政府外交和安全政策製定最為重要的正式製度”。
對這個機構的源流沿革和門徑堂奧的追索探查，對其作用效能的分析評估，自其建立以來就為政府內部和學界人士所措意，產生出卷帙浩繁的研究文獻。說美國存在一個兼跨官學兩界的“國家安全委員會學”，或許亦不為過。
“福萊斯特爾的報複”
國家安全委員會是經由“埃伯斯塔特報告”和1947年《國家安全法》得以設立的(參見本欄目2009年第3期文章)。國家安全委員會的創設理念是，在“總體戰”時代外來威脅和國際衝突空前加劇的情況下，在聯邦政府的各項目標和職責中，“國家安全”占據著首要的、中心的和淩駕的地位——用美國人的話說，“國家安全”是一種統禦一切政府事務的“高位政治”(high politics)。在國家安全的整體目標和框架之下，NSC在政府的最高層級上對政治、軍事、外交、內政、經濟、情報等分立的職能領域和部門之間實施集中統籌和全麵協調，以求達成決策程序的連續性和一體化。設計NSC的“埃伯斯塔特報告”所著力申述的也正是這個基本原則。
“埃伯斯塔特報告”和1947年《國家安全法》對NSC的職責權限的規定其實甚為籠統，為這個機構在後來幾十年間的持續變動預留了巨大空間。在成立最初，這個機構就成為各種政策目標以及各個官僚機構競爭的一個關鍵場所。其中最為突出的一個因素是，因為戰爭而大為擴張了的總統權與常規官僚機構，特別是與同樣因為戰爭實力暴然增長的軍事機構之間的競爭。NSC早期演進曆史的一個基本內容，就是這個新生的機構被總統權馴服，成為總統掌握的製度工具。
NSC的演變卻在很大程度上偏離了最初的設計。NSC的創議來自以有權勢的福萊斯特爾為首的海軍部。福萊斯特爾和埃伯斯塔特並不是站在總統的立場上設計這個機構，而曆任總統卻總是從捍衛和擴張總統權的立場上為了自己的目標而利用這個機構。在美國行政部門內部，高度個人化的總統權和講求決策的程序化、製度化的常規官僚機構之間的抵牾和摩擦是一個持續的主題。福萊斯特爾等人之所以屬意於建立NSC，背後隱含著一個動機，即以正式的、製度化的組織程序框定總統的決策行為，以某種集體決策機製限製總統權。當時美國很多對外政策高官認為，羅斯福在二戰中的決策作風專擅隨意，經常繞過外交、軍事部門的主要首長而自行其是，導致決策程序紊亂無序。設立NSC，可以使總統的權責被納入於一個正式的決策程序，並與主要外交國防官員分享權力。正因為如此，在當時的華盛頓圈子裏，NSC曾被戲稱為“福萊斯特爾的報複”——強調程序化、製度化的官僚機構對專擅的總統權的報複。