宋統一後,為了管理東南漕運,太平興國二年(977),於開封封置江淮水陸發運的組織,水陸各為一路,雍熙四年(987),水陸合並。該組織具體情況不詳,但從名稱上看,未加“司”字,則說明規模有限,也非正式機構。至此,東南漕運量已達每年400萬石規模,已遠過於唐代。如前所述,東南通往北方的運河水情複雜,特別是淮南運河水量不足。為保證運河水位穩定,唐代以來便在淮南運河上設有許多堰埭,用以蓄水,但卻對船隻航行帶來了很大麻煩,行船至此不能不卸貨轉運,拖延了時間。唐代裴耀卿和劉晏主持漕運時,采取了轉般運輸的辦法,即“江淮之道,各自置船,淮船不入汴,汴船不入河,河船不入渭”以解決上述問題,收到了較好的效果。但在北宋東南漕運恢複之初,由於轉般法尚未恢複,漕運具體由東南各轉運司負責,因此問題迭出,“各領其職,或廩庾多積,而軍士舟楫不給”,以千裏之外的京師領導漕運,顯然力不從心,漕運量從而難以穩定和提高。於是,次年(988),宋政府廢水陸發運,而派楊允恭等赴淮南督辦漕運。楊允恭對江淮浙幾路漕運實行統一調度,“盡籍三路舟卒與所運物數”,恢複了轉般運輸法,“江浙所運,止於淮泗,由淮泗輸京師”,確定了淮南在漕運線上的中轉地位,漕運乃趨於穩定。淳化四年,楊氏以功“轉洛苑副史,管勾江淮兩浙都大發運”,這可以說是東南發運使的前身。王應麟即認為“發運一司,其製始於淳化”,但仍不是正式官職,不久,發運事就由淮南轉運使兼領。
至道元年(995),宋政府始“就淮南置局”,以楊允恭等人為江淮兩浙發運使,後荊湖漕運也歸其管理,東南六路發運司正式確立。在發運司的統一組織下,漕運量迅速提高到年580萬石的水平,東南漕運蓬勃發展起來。至道三年(997),宋真宗即位,以“務從簡易”的名義撤銷發運司,發運使一職交由淮南轉運使兼任。發運司取消後,東南漕運管理再度出現不良現象,“上封者屢以為非便。”揆諸當時情勢,東南漕運規模已日益增大,但運途漫長、轉般任務繁重,加上各路情況不盡一致,需加以協調,因此,管理工作極為龐雜。而淮南轉運司既有本身事務,又處於與諸路平級的地位,顯然無力進行全麵的組織和管理。於是,景德三年(1006),恢複了發運司,以馮竟為使,李溥為副使,不久又設都監一職。李溥上任不久,就指出漕運管理存在的混亂狀況:東南各路“隻據數撥發”,而無明確定額。因此造成了運量浮動不穩的局麵,要求中央製定定額標準。三司乃根據至道以來東南漕糧變動情況,取其中間之數,定為每年600萬石,“永為定製”,此後,北宋東南漕糧有時雖也上下浮動,但基本上穩定在這一定額上。宋仁宗景?元年(1034),又廢發運司,仍由淮南轉運使兼領其事。次年,中書即奏稱:雖要求各路轉運司按定額漕運,“尚慮逐路不切趁辦,致虧元數,額下淮南及逐路轉運司,並須公共計量,依元額上供,不得虧少有誤支用”雲雲,反映了發運司取消後,漕運管理不善,又出現了運量下降的現象。寶元元年(1038),宋政府隻得再次恢複發運司。至此,發運司這一專職的漕運機構才最終穩定下來。王安石針對寶元以前發運司屢次興廢的現象指出:“發運使廢,則其本司職事必令淮南運轉使領之,淮南轉運所總州軍已多,地裏已遠,而發運使握六路之會,以應接轉輸及他製置事亦不少。但以淮南轉運使領發運,則發運一司事多雍廢。此蓋其所以廢而複置也”。
顯而易見,發運司在淮南對六路漕運進行協調和統一組織,是漕運管理的客觀需要,一旦喪失了這一重要的管理環節,六路漕運必然出現混亂、虧額的後果。這正是發運司雖屢廢而終置的原因所在。
北宋東南發運司治所設於淮南的真州。這是因為真州處於長江與淮南運河的交彙點上,當“東南之水會”,也是江、浙、荊湖漕船北上的集中地,便於就近管理各路漕運,“故為江淮兩浙荊湖發運使之治所”。另外,位於淮汴之交的泗州也很重要,故發運司在此也派出機構,配合管理,“一員在真州,督江浙等路糧運,一員在泗州,趣自真州至京糧運”。
發運司的主管官職是發運使,有時又加“都大”或“製置”兩字,與諸路轉運使――漕臣相對,稱“大漕”。又有副使、判官及都監,“官崇者或為使,秩輕者或為都監,副使、都監不常備置”。正使和副使有時也不並存,如宋仁宗時,重用副使許元,便明確規定:“更不置正使”。發運使均屬中高級官職,一般“以兩省官或待製、尚書郎以上充”。發運司內又設有勾當公事官、主管文字幹辦公事官等職,負責具體事務。
發運司設置後,為了方便其管理東南六路漕運,便規定其級別在轉運司之上,“諸發運使、副在轉運使之上”、發運判官在轉運判官之上。但六路轉運司並不是發運司的下屬機構,僅在漕運業務上受發運司領導,彼此的職責也很明確:“若計度支移有失,即罪在轉運使;般運虧額,即罪在發運使”。不過,在某些特殊情況下,發運司幾乎將轉運司變為自己的下屬組織。如:宋仁宗時,由於對夏戰爭廣耗儲備,宋室為此“急於財用”,乃派許元主持發運司,以提高漕運量。許元為了讓六路更好地配合漕運,奏請宋中央同意,令六路轉運司移交發運司,“皆曰:‘申’,如所屬”,以加強發運司的管理權威,所謂:“當如郡縣上台省,不如是,漕事不集”。兩年後,因諸路轉運使一再反對,宋中央才恢複了兩者原來的關係,“仍舊以公牒往來”。
北宋東南發運司對漕運的管理,最初主要表現在:監督六路按時按量將上供物資彙集到淮南,然後再組織漕卒將船貨轉搬過堰,集中到楚、泗州,裝入汴河漕船運送京師。所謂“江船不入汴,汴船不入江”,適應淮南運河多堰的客觀情況,以保護運河水量穩定。以後,針對災荒路份無力完成漕糧定額的問題,發運司便令其納錢代物,轉而在豐收地區糴糧代為上供,以保障漕運總量的完成。到宋仁宗時,這一方法終於發展成完備的“代發”製度,即:發運司掌握著數額頗大的固定本錢,平時就在豐收地區糴米儲積,“儲倉(湖南轉搬倉)常有數年之積”,當某地因饑歉不能完成漕運額或逾期不到時,發運司便以儲米代其上供,稱“代發”,然後將代發之數按價折納為錢,稱“額斛”,再加上水腳運費,由被代發地區交納,即所謂“穀賤則官糴,不致傷農,饑歉則納錢,民以為便,本錢歲增”。如此既從根本上保障了漕運量的穩定,歲必六百萬,而常餘百萬,以備非常,又發揮了平衡物價的作用,減輕了災荒地區的上供壓力,對賑災也有某些積極意義。誠如當時人所說:“蓋有權水旱、製低昂之策存乎其間,若不使之該總諸路,則有無不肯相通,運動不動。故既分道,各有漕臣,而又總置發運之司,是其置官本意。”北宋東南漕運從太宗末年以後,一直處於持續上升和穩定發展的狀態,在宋仁宗統治的某些時期還曾達到年運量800萬石的罕見記錄,這不能不說與發運司的組織管理有很大關係。
宋徽宗即位後,“綱紀日壞”,許多經濟部門的管理機製和法規遭到破壞。在東南漕運中,以“直達法”取代了轉般法,即東南上供糧物由六路轉運司直接漕運京師,排擠了發運司中間管理的環節。不久,又收繳了發運司數百萬貫的糴本,從而瓦解了調濟、補闕的代發製度。於是發運司職能盡失,名存實亡了。崇寧三年(1104),有人即上言:“發運司已無職事矣,猶以催綱為名虛存一司”,“不過自請於朝,收糴米斛一二十萬,聊以塞責而已”。由此可見,發運司僅能派人催督運船和糴少量糧食而已,因此受到時人的輕視,幾如疣贅。但這一變化反過來對東南漕運卻帶來了極大的消極影響,如江西轉運判官蕭序辰所說:“自行直達,道裏既遠,情弊尤多。如大江東西、荊湖南北有終歲不能行一運者,有押米萬石欠七八千石,有拋失舟船、兵梢逃散、十不存一二者”,還有轉運司不置漕船,“截留他路回綱”的情況。顯然,取消了發運司統一組織管理後,漕運陷入了日益混亂的局麵,“歲亡十二三,而中都藏粟費且盡”。宋末統治集團幾次試圖恢複以往體製,發挽救漕運的衰敗局麵,但由於措施不得力,發運司的權威沒有樹立,因此,直到北宋滅亡,也未能解決問題。