對於農村土地而言，其土地使用權和所有權的分離是相對的、不自由的。無論是集體土地建設使用權還是農村土地承包經營權都具有一定的人身依附性和穩定性，土地的使用者往往就是土地的所有權主體中的個體。土地的效用延及到使用者的生存保障功效。因此，我們認為，集體土地使用權雖然在民法上是作為一項獨立的權利加以承認和保護，但在土地征收征用中，集體土地使用權又無法獨立於集體土地所有權而成為征地對象。其實際損失一般是將其作為地上附著物以及生存保障金來補償的。但對於某些特殊情形下的集體土地使用權也可以單獨成為集體內部的準征用的對象。如鄉鎮企業用地以及宅基地使用權在特定情況下也可以被收回並給予補償。
2.我國現行的征地補償製度
我國現行的土地物權製度為我國土地征收征用中的國家補償提供了邏輯和製度上的前提。對我國現行的征地補償製度的剖析可以從實體規範和程序規範兩個角度加以認識。
（1）征地補償實體規範。有關征地補償的實體規定反映出我國土地征收征用補償製度是如何回應或實踐國家補償理論基礎的。1982年《憲法》第10條第3款規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償。第13條規定：公民的合法的私有財產不受侵犯。……國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用並給予補償。上述兩條規定為我國土地征收征用的國家補償提供了憲法依據。以憲法的形式肯定了政府在土地征收征用中必須對相對人予以補償。結合物權保護製度，上述兩條反映出征地補償的目的是為了彌補相對人的財產損失。製度表象上更接近於“特別犧牲說”所描述的推導邏輯。
從前文理論基礎的分析中，我們可以看出，在我國社會保障製度不發達、土地市場不成熟的情況下，對於農村土地的征收，有設定法律補償範圍和補償標準的製度需求。至於征地補償範圍以及補償標準的問題，《土地管理法》以及相關法規作了較為明確具體的規定。對於征收農村集體土地，其補償範圍包括土地補償費、安置補助費和附著物及青苗補償費。土地補償費的補償標準是被征土地前三年平均年產值的6至10倍，安置補助費的補償標準是被征土地前三年平均年產值的4至6倍，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的15倍。前二者支付後仍不能使得被征地農民保持原有生活水平的，經批準可以增加安置補助費，但二者總額不能超過被征土地前三年平均年產值的30倍。附著物及青苗補償費的補償標準由各省、自治區、直轄市自行規定。即“補償數額=土地補償費（前三年平均年產值的6至10倍）+安置補助費（前三年平均年產值的4至6倍）+附著物和青苗補償費”。同時將補償標準擬定為一個相對動態的範圍內，原則上以保持被征地農民的原有生活水平不下降。基於此，有觀點認為土地補償費和安置補助費的補償標準是使得被征地農民保持原有的生活水平。我們認為不能這樣理解，理由是“保持原有生活水平”這一標準過於含糊，很難從法律上認定生活水平，違背了法律標準應當具有準確性、可度量性。眾所周知，影響公民生活水平的因素很多，物價、消費結構、消費觀念、職業技能甚至自然因素都可能會實際影響公民的生活水平。而且，從土地管理法的立法行文中不難看出，此處的“不能使得被征地農民保持原有生活水平”僅僅構成增加安置補助費的事實條件。表達了補償的立法意圖是使得農民生活水平不下降，構成了對開放性、動態性標準的一個事實矯正。
《土地管理法實施條例》第26條規定：土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位，不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員或者征得被安置人員同意後用於支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。該條規定分別回答了土地補償費、安置補助金和附著物及青苗補償費分別補償給誰的問題。對於征用城市土地使用權的補償，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42、47條作了相應規範。補償的對象是通過出讓方式獲得的城市土地使用權人。
（2）征地補償程序規範。土地征收征用作為政府行為的一種必須重視法律程序的規製作用，隻有公平公正的法律程序才可能最大限度地維護征地行為的公益性質和真正實現對公民財產權的平等保護。《土地管理法》第46條規定：國家征收土地的，依照法定程序批準後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。第48條規定：征地補償安置方案確定後，有關地方人民政府應當公告，並聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。《土地管理法實施條例》第25條規定：征用土地方案經依法批準後，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，並將……征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起三個月內全額支付。上述規定明確了土地所有權人或使用權人應當在征地公告規定的期限內，到當地人民政府土地行政主管部門進行補償登記，登記後，當地人民政府確定征地補償安置方案並公告，廣泛聽取意見。補償安置爭議由當地政府先行協調，協調不成的由征地批準機關裁決。同時，對補償安置款的交付期限也作了較為明確的規定。上述規定最核心的內容是公開並聽取利害關係人的意見，補償安置爭議通過行政程序解決。
綜上所述，我國法律在製度層麵比較全麵地回答了征地國家補償的原因、目的、客體、範圍、補償標準以及補償相關程序問題。
（二）我國土地征收征用中國家補償法律製度的實施狀況
從我國目前的土地征收征用實踐來看，征地雙方矛盾重重、腐敗頻發，違規操作，侵害被征地者權益的現象時有發生。而且，征地補償行為缺乏監督，尤其是司法監督不力，更影響了土地行政法治的進程。實施過程中較為尖銳的問題表現為以下幾點：
1.農民對征地補償的現實期待缺乏一個合理的標準
在我國，無論根據“特別犧牲說”還是根據“公平負擔學說”，征地補償後，在確保農民的生存權不受威脅的前提下，被補償人的財產總和基本不變，變的隻是財產結構或財產形式。補償製度的終極目的就是如何使得補償額與構成實際“犧牲”“成本”價值無限接近甚至相等。那麼如果農民對其原有的財產價值不能做到心中有數，就很難合乎邏輯地對補償款的多少進行理性評價。在這種情勢中，征地補償就容易淪為被補償人試圖增加財富的機會。這一點是符合人類行為具有趨利性的特征要求。在我國法律製度背景下，農民對其土地以及土地上的權益總額的認識總是模糊的。雖然土地補償費是對土地所有權的補償，但該項土地所有權是不能進入市場的，土地所有權的獲得也不是通過市場買入的。因此，在市場條件下，土地所有權便無價格。如果土地一直不被征收的話，土地所有權的市場價值可以說無法體現出來。由此，農民對征地前的財產額度認識是不清的。所以，既然無明確的界分和尺度，那麼農民就可能始終會表達對補償數額的不滿，即使是補償數額已超出眾人甚至於其自身的市場期待。因此，土地所有權無市場價格的局麵造就了農民的現實期待處於一種持續膨脹的態勢。一時間，征地農民甚至是一些學者都紛紛對補償範圍、補償標準等表示不滿。各地政府迫於各種社會政治因素的考量，通過各種手段來平息這種不滿。我們認為，應當冷靜地看待這個問題。裏麵有很多邏輯悖論值得思考。諸如在中國農民問題的研究中，“一窮二白”常常成為形容農民生存狀態的常用語。那麼試想農民補償後，少則幾萬多則幾十萬的補償款怎麼突然間又嫌少了呢？因此，筆者一直固執地認為，在征地活動中，農民是比較容易成為當地的中產階層的。他們獲得的補償可能足以讓一個普通城市居民咋舌。當然，這些推導的成立皆是以農民受到依法補償為前提的。事實上的滿足或不滿足都不能成為評價補償標準是否合理的標準。所以征地補償之基礎理論並不能很好地適應我國現行土地物權流轉製度。農民對征地補償的現實期待缺乏一個合理的標準。征地農民的現實期待於法律標準之間就可能會存在巨大的差異。從而一定程度上導致征地雙方矛盾必然日益激化。
2.同期同區段征地補償金差異過大以及政府截流導致對政府管理普遍缺乏認同感
“盡管征地補償存在法定標準，但因規定過於原則和寬泛，給地方政府留下了極大的自由裁量空間。實踐中，因用地項目的不同，補償價格差別很大。有些國家重點項目采取地方政府包幹的形式，而地方政府為了節約成本，往往將補償費用壓低到法定標準以下。而對於工業用地、房地產項目而言，由於農民集體和個人可以同業主進行價格談判，因此價格可以被抬高到接近市場轉讓價格的較高水平。”即法律製度本身為同期同區段征地補償金存在差別創設了可能性。再加上政府違法截流補償款不同程度的存在。導致“同地不同價”現象的普遍存在。“不患寡，而患不均。”這種現象造成了同地農民的極大的心理不平衡。嚴重削弱政府的公信力和法律的權威。使得農民對政府管理缺乏認同感。瓦解了法律應當在一定範圍內具有統一性的要求。