北宋朝廷在東南地區健全、鞏固了榷茶製度和榷茶機構之後，在推行榷茶政策時，仍然充滿著艱難困苦的鬥爭。利用國家權力強製對茶葉實行低價收買、高價出賣的榷茶製度，一方麵損害了廣大茶農和消費者的利益，“民被誅求之困，日惟谘嗟”，引起茶農和茶販私藏盜販，甚至武裝反抗；另一方麵又與商人爭利，引起茶商的反奪利鬥爭。如果說，靠強力能對生產者和消費者實現茶葉的專買專賣的壟斷價格，攫取高額的壟斷利潤，那麼，對商人卻是難於控製和駕馭的。商業資本本質上是自由的。商人一不是必須出賣產品的生產者，二不是必須購買商品的消費者。賺錢的買賣就幹，蝕本的生意不做。對某種商品的壟斷控製，無法限製商業資本的自由轉移和經營。同時，北宋的茶葉專買專賣製度，既要依靠茶商購買沿江榷貨務的茶葉，運銷到西北和缺茶地區出售，又要依靠商人運送糧帛至京師，運送軍糧至河北、河東、陝西，用茶貨支付，以保證財政上和軍事上的需要。這些都加強了茶商同官府爭奪茶利的地位和條件。茶商利用他們的有利地位和條件，時而拒絕買茶，使淮南“十三場茶積而未售者六百一十三萬餘斤”，迫使官府放寬賣茶條件；時而乘朝廷軍事上財政上的急需，抬高入中京師錢帛和沿邊軍糧的價格，造成“邊糴才及五十萬，而東南三百六十餘萬茶利盡歸商賈”。雙方鬥爭的結果，總是官府處於被動失利的地位。北宋朝廷為抑製商人，爭奪茶利，又保證財政和軍事的需要，不得不經常改變茶法：時而現錢交引，令商人在京師納錢八十貫左右，到沿江榷貨務領一百貫茶；時而虛估交引，令商人在河北、河東、陝西沿邊繳納二三十萬貫軍糧，到榷貨務領取一百貫茶；時而貼射，令商人繳納息錢後，直接向園戶買茶；時而“三說”、“四說”交引，令商人在京師或沿邊繳納錢帛、軍糧，用現錢、茶貨、香藥和鹽支付，等等。自榷茶以來，茶法朝定而夕改，茶政得失，爭論紛紜。然“皆商吏協計，倒持利權，幸在更張，倍求奇羨”。官府榷茶，實際無利可獲。在這種情況下，仁宗天聖年間有的官僚就主張弛禁通商，嘉祐四年（1059）終於下詔承認榷茶為患益甚。“民被誅求之困，日惟谘嗟，官受濫惡之入，歲以陳積，私藏盜販，犯者實繁，嚴刑重誅，情所不忍，是於江湖之間幅員數千裏，為陷阱以害吾民也。”遂決定廢除榷禁，令其通商。
在東南榷茶引起階級矛盾尖銳的情況下，在與茶商爭利，弄得焦頭爛額，無法可施，茶法屢改，得不償失的情況下，在茶法榷禁、通商爭論不止，舉棋不定的情況下，北宋朝廷是無力在四川榷茶的。真宗景德二年“八月十七日通判鳳翔府王為寶請於興元府置榷茶務，帝以擾民不許”，就反映了北宋朝廷無力在四川地區榷茶的處境。
其次是四川人民的反掠奪鬥爭，推遲了北宋王朝在四川地區榷茶的時間。
自唐以來，四川經濟就很發達，居於國內各地的前列。五代十國的孟蜀統治時期，“府庫之積，無一絲一粒入於中原，所以財幣充實”。北宋平蜀後，分水陸兩路把蜀地的寶貨曆經十年時間，運往京師，並加緊對四川地區的掠奪。這種反動政策，在平蜀的當年，就引起了全師雄領導的兩川蜀兵起義。接著，973年渠州農民李仙起義；981年綿州王禧起義；991年昌州、合川任誘起義，夔州士兵謝榮起義；993年資州王盡起義；994年下級軍官張嶙起義；993——995年王小波、李順起義；997年軍士劉旴起義；999——1000年士兵趙延順和都虞侯王均起義。總計北宋平蜀後的三十多年中，四川地區爆發了十多次較大規模的農民和士兵起義，這在當時國內其他地區是未曾有過的。四川人民的反抗鬥爭，給了統治者以沉重的打擊。很多官僚都不敢到四川地區做官，眾口同聲地說：“蜀經王均、李順之亂，人易動。”“後凡官於蜀者，多不挈家以行。”宋真宗認為最能治蜀的張泳到成都做官後也心驚膽戰，坐臥不安。他在《再任蜀川感懷》詩中說：“官職過身鬢已衰，傍人應訝退休遲。從來蜀地稱難製，此是君恩豈合違？兵火因由難即問，郡城牢落不勝悲。無煩苦意思諸葛，隻可頒條使眾知。”流露出他到四川做官的懊喪、悲觀和無可奈何的心情。在人民起義的打擊下，特別是到四川地區做官的官僚，則隻圖平安無事，任滿溜之大吉，哪敢惹是生非、主張榷茶。
這裏要特別指出的是，淳化年間王小波、李順起義對延緩北宋在蜀地榷茶起了極大的作用。據文獻記載，北宋政府在東南地區榷茶製度健全和鞏固之後，淳化年間曾有在四川榷茶的打算。蘇轍說：“臣聞五代之際，孟氏竊據蜀土，國用褊狹，始有榷茶之法。及藝祖平蜀之後，放罷一切橫斂，茶遂無禁，民間便之。其後淳化之間，牟利之臣始議掊取。”然而這次“始議掊取”導致了王小波、李順“販茶失職，爆發了川峽地區大規模的農民起義。榷茶之議，隻得壽終正寢。直到熙寧七年王安石變法派李杞到成都“相度”“置市易利害”時，還有官僚顧慮怕再引起類似王小波、李順起義，足見這次起義對延緩在四川榷茶的影響達幾十年之久。
此外，四川還是一個少數民族聚居區，茶葉是少數民族的必需品。蜀地榷茶是不利於避免、減少它直轄區內的民族衝突和民族矛盾的。從北宋在四川地區榷茶後，某些少數民族聚居區因顧慮榷茶“別生邊事”，而不榷或緩榷的情況看，害怕榷茶引起少數民族反叛，也是四川地區榷茶較晚的因素之一。
最後，軍事上的需要，乃是熙寧年間在四川地區榷茶的決定性因素。
我國征收茶稅始於唐德宗建中元年（780），榷茶始於唐文宗時期（828——840），唐代的稅茶和榷茶，都是為了解決軍費和財政困難。宋代榷茶的目的同樣如此。一是官賣以實州縣，增加地方財政收入；二是令商人沿邊入中糧草，償以茶貨，節省饋運，解決沿邊軍需；三是令商人在京師或沿邊榷貨務入納金帛，以贍京師，增加中央財政收入；四是作為外貿出口物資，以所有易所無。“而其大者最在邊備。蓋祖宗以西北宿兵供億之費，重困民力，故以茶引走商賈，而虛估加抬以利之。”（《通考》卷一八《征榷考》）解決防禦契丹、西夏侵擾的幾十萬大軍軍費需要，是北宋在東南地區榷茶的主要原因。所以隨著契丹、西夏侵擾的減少，“嘉祐四年，天下無事，仁皇慨然一切弛禁”。
為了解決京師錢帛和河北、河東、陝西軍糧的急需，在東南地區榷茶是最理想和可能的，而在四川榷茶既不必要，也不可能，因為東南榷茶，茶商到沿江榷貨務買茶，通過水陸運輸“轉致於西北以致散於夷狄，其利又特厚”。賣茶之後，購買軍糧輸邊或向京師納錢，又得厚利。往返貿易，交通方便，有利可圖，商人樂意。而四川地處西南偏疆，遠離京師、河北、河東等地，河山阻隔，交通不便，長途運輸，得不償失。終宋一代，除有商人將蜀茶運往接近四川的陝西、甘肅的部分地區出賣外，是無人把蜀茶運往河北、河東等地出賣的。因此，即或北宋朝廷在四川地區榷茶以助北方軍需，也是無茶商願在陝西、河東、河北入中糧草和在京師繳納錢帛，而在四川領茶出賣的。同時，榷茶專賣的條件之一在於物以稀為貴，限製一定的供應量是保護專賣壟斷價格的必要條件。由於官府賣茶價格昂貴，當時東南官茶已經時有積壓、滯銷現象。在這種情況下，最好的辦法當然不是再增加榷茶地區，加劇官茶的積壓，而是在未榷茶地區“聽民自買賣，禁其出境”。防止未榷茶地區的茶葉流入榷茶地區，破壞它的榷禁壟斷價格。於是，“天下茶皆禁，唯川峽、廣南聽民自買賣”，就勢在必然了。
然而，神宗熙寧年間對熙河用兵，則必須禁榷川峽茶葉以解決熙河用兵的需要。《宋史·食貨誌》記載四川榷茶的過程說，“熙寧四年，神宗與大臣論昔茶法之弊，文彥博、吳充、王安石各論其故，然於茶法未有所變。及王韶建開湟之策，委以經略。七年，始遣三司幹當公事李杞入蜀經畫買茶，於秦鳳、熙河博馬。而韶言西人頗以善馬至邊，所嗜唯茶，乏茶與市。即詔杞據見茶計水陸運致，又以銀十萬兩、帛二萬五千、度僧牒五百付之，假常平及坊場餘錢，以著作佐郎蒲宗閔同領其事”。熙河地區與蜀地較近，在這裏用兵打仗，需茶博馬和籌集軍餉，自然不會舍近而求遠，棄之兩川，求之東南。榷禁蜀茶勢在必然。故後來陸師閔欲把榷茶推“延荊楚、兩河，神宗不許”。過去河北、陝西用兵打仗，需要東南茶貨以助軍糧，故東南茶皆禁，川峽、廣南獨得通商；而今熙河用兵打仗，需要蜀茶以助軍餉，也就必然是天下茶皆通商，而蜀茶獨禁了。
茶葉專買專賣製度的特點
熙寧七年北宋王朝派李杞到四川地區榷茶，從成都府、利州路開始，逐步推行於梓州路。到元豐八年，已在蜀地設置買茶場41，京西路的金州買茶場6，陝西賣茶場332。這三路之茶全麵禁榷，榷茶機構全麵建立。至於夔州路的茶貨，“祖宗舊法未嚐禁榷，政和後來主管茶馬官累次申乞賣引，皆以民夷不便，不曾施行。”，直到紹興二十四年才實行茶禁。但因“每年所收引錢不過七八千貫”，至紹興三十年即行罷榷。
宋朝在四川地區的榷茶同東南地區的榷茶一樣，都是為了加強對生產者、消費者和茶商的掠奪，通過專買專賣來獲得高額壟斷利潤，以滿足軍事上和財政上的需要。其榷茶辦法雖然大體相同，但也有其不同的特點。
四川地區榷茶特點之一，是榷茶機構買茶賣茶的辦法不盡相同。東南地區的榷茶是在產茶地區設置買茶場，在沿江茶葉集散地設置榷貨務，經辦榷茶事宜。買茶場隻負責買茶和送茶至榷貨務，而不負責賣茶；榷貨務則負責收茶和把茶賣給商入，而不負責買茶。四川地區則設提舉茶場司總管榷茶事宜，在產茶區設置買茶場和陝西等地設置賣茶場，具體經辦茶葉的專買專賣，其中買茶場還兼領賣茶的職務。
四川地區買茶場掠奪茶園戶的辦法，一是壓其斤兩，侵其價值。榷茶之前，每斤能賣七八十文之茶，一般隻按五十文收買；每袋十八斤之茶，隻作十四五斤，甚至十三斤計算。二是支付茶錢或以銀推折，每兩比市價高估四五百文，或多支交子少用現錢，使園戶虧損錢帛。三是預支茶本，名曰出息二分，實乃“假令米一石八百錢，即作一貫文支俵，仍出息二分，計一貫二百文”。種種借端輾轉刻剝，茶園戶受害不淺。官府為了多買茶葉，還規定“茶場監官買茶精良及滿五千馱以及萬馱，第賞有差。而所買粗惡偽濫者，計虧坐贓論”。這樣，就驅使主辦茶場官員不顧茶園戶利益，盡力刻剝收買，致使茶“園戶有逃而免者，有投死以免者，而其害猶及鄰伍。欲伐茶則有禁，欲增植則加市。故其俗論謂地非生茶也，實生禍也”。
買茶場所賣之茶，按買茶價取息十分之三出賣，比東南地區按收買價一倍至數倍取息較低。然隨買隨賣，取息十之三，今日買十千之茶，明日即作十三千賣之，周轉期短，利潤亦厚。同時，某些地區茶司違法，別作名目，取息五分或數倍以上。“如雅州茶每斤三十文者，計一百文賣，二十文者，計三十四文賣，十八文者，計三十二文賣。”
陝西、熙河等地賣茶場所賣之茶，則較四川地區隨買隨賣取息十分之三為多，一般按買價的三四倍出賣。如雅州名山不滿十貫之茶，運至秦州即賣三十貫或四十貫。但是，這些茶葉必須由四川地區搬運至陝西和熙河賣茶場。搬茶辦法：一是依靠商人販運，“令出產州縣出給長引，指定隻得於熙、秦州、通遠軍及永寧寨茶場中賣入官”。並且“先具客人姓名、茶色、數目、起離月日，關報逐處上簿，候客人到彼，畫時收買。如計程大段過期不到，即令行遣根逐”。二是由官府直接把茶搬運至熙、秦各地賣茶場。為此，官府在四川至熙、秦沿途設置水陸茶遞鋪，把四川地區的茶葉搬運至鳳州，然後轉搬熙河路出賣。總計水陸運每年達五六萬馱之多。於是凡“水陸搬茶所經州縣，並推排腳戶，置簿籍定姓名，準備隨時價和雇，如有損失毀敗，全數備償”，以致騷擾一方，民不堪命。同時還置搬茶鋪軍人，於成都府路差廂兵搬茶。其中水運則置“百料船三十隻，差操舟兵士六十人，軍大將一人管押”。由於川路險阻，搬茶至陝西極難，多達數百人的搬茶士兵，“不一二年死亡逃竄幾盡”。，便又決定“委逐處招刺，仍許投換。如不足即以州縣首獲逃軍揀選充刺。尚不足即於轄下州軍定差，一年一替”。
四川地區榷茶特點之二，是沿邊少數民族隻許於官場買茶，嚴禁私相交易和商人販茶到少數民族地區出賣。法令規定，商人在官場買茶後，隻得“販入川峽四路充民間食用。私輒買賣博易、興販及入陝西地分者，並許人告捕，依私販臘茶法施行”。更不得與“戎人交易”，凡“私販川茶已過抵接順蕃處州縣，於順蕃界首及相去偽界十裏內捉獲犯人，並從軍法。若入抵接順蕃處州縣界未至順蕃界首捉獲者，減一等，許人捕，所販物貨並給充嚐”。如將茶子、茶苗“販賣與諸色人，致博賣入蕃及買之者，並流三千裏。其停藏負載之人，各徒三年，分送五百裏外，並不以赦降原免”。其中屬於茶園者“將茶園籍沒入官”。州縣官失於覺察，也要受到處分。其法比私販茶入少數民族地區更為嚴酷。目的在於使少數民族不能種植茶樹，必須永遠依賴官府供給茶葉，以利於對少數民族的統治和羈縻。
四川地區榷茶的第三個特點，是榷茶機構還經營其他的商業貿易。李杞在蜀主辦榷茶時，為追求羨餘，貪求功賞，歲增十萬之息。既而又以運茶積滯，歲課不給，即於“彭、漢二州歲買布各十萬匹，以折腳費，實以布息助茶利”，然收效甚微。“都官郎中劉佐複議歲易解鹽十萬席，顧運回車船載入蜀”，以助茶利。亦以鹽法難行，未收成效。到元豐五年陸師閔主管川秦茶司，於成都府路置博買都茶場，客旅無錢買茶，許以金銀諸貨折博，然後轉之市易，牟取厚利。同時還收買絲綿絹、紗羅綾布、金銀、楮皮、牋紙、香藥、米豆等百貨，甚至派遣公人、牙人拘攔民間貨物入場，賤買貴賣，或運往陝西貨賣。致使商旅失業，為害尤深。