第二章 清代成都公共建築的重建：城牆、滿城與官署的重建
引言
在被賦予政治屬性的清代地方城市中，城牆、地方官衙、軍營都是最引人注目的公共建築物，占據了城市空間中重要的位置，它們是城市重建中政府最先考慮的，並由地方政府全權負責的公共建設工程。
第一節清代成都城牆的重建
在封建時代的城市中，城垣不但集中地體現了城市的政治、軍事職能，而且也是標誌城市和鄉村的分界線，是古代城市最基本的公共景觀。因此城牆是古代城市中最重要的公共建設工程，即所謂“一省之中，工程最大者莫如城廓”。
一、城牆的意義及清政府對城市修築城牆的規定
(一)城牆的意義
城牆是中國傳統城市景觀的代表性建築，和世界其他地區的城牆一樣，城牆最初的出現是因為軍事防衛上的需要，用以保境安民前代學者已經有了不少的論述，城牆一方麵保護城內的宮殿、官署、廟宇、糧倉、住宅，以防蠻族入侵，部落起義和農民造反，一方麵也對城牆內的人民加以限製，正所謂“築城以衛君，造郭以守民”；在一些濱海或鄰水城市，城牆還有防洪的作用。城牆同時也奠定城市規劃的基礎，城市的基本空間形態由城牆決定，所有重要建築都要與城牆、城門的設計相吻合。
城牆在中國城市中除了功能上的意義外，還有文化意義。在中國人的城市觀念中，城牆是城市的象征，無城牆的城市中心在某種意義上不算正統的城市。從這種功能出發，城牆自然地衍生出作為統治和權力象征的意義。在古代中國城市建設中，城邑的城牆與官署、壇廟、學校等一起，成為一套製度的和文化的象征。對此前代學者已經有了不少的論述。
因此，城牆對於成都城市來說，不僅是成都地圖上的一個重要的標記，也是城市與鄉村的分界，政治與商業的分野，權力的中心與邊緣的對立。盡管成都城牆在宋末戰爭和明末戰爭這兩次重大的戰事中城牆均失守，城池陷落；但是，城牆的象征意義卻未因其功能的缺陷須臾或失，城牆依然是城市的象征，是城市內外的分界線，每次戰事的成敗均以城池失守作為標誌。
乾隆五十年，四川總督李世傑在其《成都城種芙蓉碑記》中對城池修建的意義作了充分闡述，他認為修城是國家的責任，“國家體國經野，繕隍浚池以為倉庫人民之衛”，要實現“體國經野”的政治目標，就必須“繕隍浚池”，修城牆築濠溝。早在西周，統治者就強調“國”“野”對立製度，城牆內的城市為“國”，城牆以外的鄉村居民組織就被稱為“鄙”或“野”，這時候城牆內外就隱含有“化內”和“化外”的意義。清代的成都，城牆同樣是“國”與“野”，“化內”與“化外”的分隔標誌。城內是統治秩序井然並有安全保障的“化內”之地；而城外則是統治秩序之外，沒有身份的流民所在地。城內是統治機關，禮製工具景觀集中地；城外則是商業彙粹，四方雜處的郊外景觀。
城牆與城門用隔離的方式限定了市民與鄉民、遊民的活動空間，而且也在某種程度劃定了他們的身份等級，後者總是處於受歧視的地位。道光二十七年(1847)至道光三十年(1850)間在成都任四川按察使的張集馨觀察成都的城牆周圍狀況：“每日清晨城門啟後，四門進城者不下二萬人，皆身無寸縷，入城營趁，為人扛抬負重，掃地拾穢以資口食。日落城門將閉，此二萬人不容在城居住，概逐出城，並無一定棲止，或廟簷，或墳壙、水邊、橋下、堠館、郵亭，紛紛皆是；或今日宿東門外古宇危闌，至明日又宿於西門外茶棚酒社，籍貫既不可考，姓氏亦未必真，收管無人，聽其處為生活。這些城市中的流動人口居無定所，沒有資產與土地，隻有每天日夜工作才能勉強維生，他們中的一部分人是季節工，或希望偶爾在城裏工作來增加收入的農民。這些遊民隻能在黎明時聚集在城中固定場所聽人雇傭，在日落後則被政府驅逐出城外，因為他們被認定隨時可能因生活無著，對城市秩序造成威脅。
因其政治、文化意義，城牆往往成為一座城市的地位象征，大多數城市民眾都希望有一座堅固的城池。因為城垣和城濠不但保護了地方，也是城市安全感的來源，及本地區文化水平和經濟能力的明證。在地方城市，城市有無壯觀的城垣與城濠往往成為有關地方自豪感的問題哈雷·J.拉姆利在《修築台灣三城的發韌與動力》一、文中對地方城市修建城牆的動力做了一些探討，他認為高大雄偉的城牆激發城市市民的地方自豪感。
二、清代成都城牆的修築
清代統治中國的前一百年中，是一個廣泛築城的時期，建於明代正德年間的地方城市城牆此時或因在戰爭中受損，或因年久風化，大多都需要修繕了。清政府對於地方政府的修城之役非常重視。乾隆帝曾諭旨：“地方公事孰大於城垣。”
一些受損嚴重的各地省會城市的城牆大多在順治、康熙年間得到初步重修，雍正年間各地城牆基本得以徹修而北京、南京等在戰爭中城牆沒有受到損傷的城市修築城牆時間稍晚，北京在乾隆年間開始大規模維修城牆，南京則直到1864年天京保衛戰中城牆受重創後，才於清光緒十八年(1891)，由兩江總督劉坤一挪用治理漕運河道的10萬兩銀子，主持了一次大規模維修。浙江杭州城在順治十五年、康熙二十四年由總督、巡撫修築，雍正五年城垣大規模徹修。嘉興、湖州等江南地方城市城牆也於雍正五年得以修築。雲南省昆明從順治十七年(1660)起對明城牆不斷修繕，康熙二十年、雍正六年時大規模重建，此後不斷增修。廣西桂林城牆在雍正三年由巡撫李紱修築，直隸省城保定府在順治中期由知府胡延年重加修葺，雍正七年，知縣徐徳泰修葺。河南開封府的城牆由於黃河決堤受損嚴重，清順治七年，由知府丁時陛修複；康熙元年，河南巡撫張自德、布政使徐化成提倡屬官捐俸，將城堞修整一新，陝西省會西安在康熙二十年由知縣康如璉修葺，乾隆四十六年(1781)年西安大規模重修城牆。
清初成都的城牆修建於明洪武初年，明城毀於明末清初的戰爭之中。順治元年（1644）八月張獻忠攻打成都城之時，城牆受到嚴重破壞，1646年，張獻忠離開成都毀城時城牆又一次受到破壞。到順治四年(1647)，成都已是“千裏無煙，無所設施”，無城可守。
整個清代成都城牆進行過三次整修，如嘉慶《四川通誌》所記載：“國朝康熙初，巡撫張德地、布政司郎廷相、按察司李翀霄、知府冀應熊、成都縣知縣張行、華陽縣知縣張暄共捐資重修……雍正五年巡撫憲德增修；乾隆四十八年總督福康安請發帑銀六十萬兩徹底重修”。除了這三次整修外，再無其他修築城牆的記載。《四川通誌》記載三次修築城牆工程時分別使用了“重修”、“增修”，“徹底重修”，就其用詞可以看出；在清代三次整修城牆中，應該隻有第三次即乾隆四十八年才是真正的修建工程，這次修建是“徹底重修”，而且是政府出資六十萬，耗時二年完成。而前兩次修建或由官員捐資或由地方出資，時間短、用資少，所以正如《四川通誌》中所言，僅為“重修和增修”，應該是對明代城牆的修補。
（一）康熙初年城牆的重建
城牆的修建是清軍收複成都後最先受到關注的公共建設項目。清順治十六年（1659）收複成都後，次年即順治十七年（1660）九月十二日，升江西布政使佟鳳彩為都察院右副都禦史巡撫四川等處、提督軍務。佟鳳彩到任後，因“城邑殘破，勸官吏捐輸，修築成都府城，葺治學宮，濬都江大堰”。城牆與學宮同樣是封建城市的根本，城池的建設是城市重建中首先要做的工作。
順治十五年(1658)，清政府規定：“各省城垣傾圮、橋梁毀壞，地方官能設法修葺、不致累民者，該督撫具題敘錄。”托津等。可見順治年間，朝廷明文規定鼓勵地方官自掏腰包，修建城池。而且城市將修築城牆作為官員考核的一項指標，修建有功者，由督撫“具題敘錄”，給予獎勵。
修建城牆是地方政府及官員首先關注的城市建設之一，而且城牆景觀直接影響城市形象。但這一時期，中央財政匱乏，所有城牆修建要求由地方官設法修葺，不能攤派地方，以免累民。而順治時期直到康熙二十年（1681），地方財政也十分緊張，中央不斷裁減地方存留，劃入軍費開支。因此，這一時期的地方公共建設資金也是十分緊張的。
佟鳳彩在任時的順治十七年（1660）至康熙五年（1666）期間，是成都恢複之初，人口稀少，經濟凋蔽，直到康熙四年，省政府才從保寧遷入。因此直到佟鳳彩離任，城牆也未能修建。但隨後到任的四川巡撫張德地完成了城牆的重修，成都此時已成為省會城市，城牆當然也必須按照行政建置修繕完畢。
雍正《四川通誌》詳細記載了這次修建工程：“國朝康熙初巡撫張德地、布政司郎廷相、按察司李翀霄、知府冀應熊、成都縣知縣張行、華陽縣知縣張暄共捐資重修，高三丈，厚一丈八尺，周二十二裏三分，計4014丈，垛口5538，東西距九裏三分，南北距七裏七分，敵樓四，堆房十一，門四，東迎暉，南江橋西清遠北大安外環以池。”。康熙《成都府誌》對城牆修築的記錄為：“大清康熙初，巡撫佟鳳彩、張德地、藩司郎廷相、臬司李翀霄、知府冀應熊共捐貲”，可見捐資人還有佟鳳彩。城池由“成、華兩知縣張行、張暄督築完固。
目前，對康熙年間成都城牆修建我們可以作出三點判斷：首先，清代成都城牆的最早修建時間大約是康熙六年至康熙八年。這項工程從佟鳳彩四川巡撫的任期內開始籌劃的，由康熙六年到任的新任巡撫張德地著手完成張德地從河南巡撫調任四川巡撫，在河南巡撫任期，他修建了戰爭中毀損嚴重的開封府城的城牆，從捐修者名單來看，當時所有在成都任職的地方官：省巡撫、兩司、府、縣各級官員都參與了捐修工程。各位捐資官員在川任職的時間大多集中在康熙六年至康熙八年之間，最晚到任的是李翀霄，康熙六年來到成都任按察使，張德地亦是康熙六年任四川巡撫。而康熙八年，布政使郎廷相離開了成都，而名單上捐修城池的每位職官隻有一位，可見這些官員是同期在成都任職時捐修的城牆。因此最有可能的城牆修建時間是康熙六年至康熙八年之間。另外，康熙初年，國家城牆建設政策不斷調整。康熙四年，朝廷諭地方官奉旨捐修城牆者如“驗看取具堅固印結，督撫具題議敘”；而康熙七年因恐生擾民事件，“議準停止見任官捐修城垣事例”。因此成都城牆的捐修應該是這一政策變化期間發生的事，即康熙四年至康熙七年之間。這也可以進一步將我們判斷的成都城牆的修建時間縮小為康熙六年至七年之間。
其次，可以肯定的是，城牆是在明代成都城牆基礎上修建的。清代城牆建製完全承襲明製，朝廷甚至在康熙元年(1662)明文規定，各城市決不能擅自改動城牆規製，“捐修城垣務照舊式堅築取結”，如與舊式不合，參處地方督撫。而且，成都於康熙年間修建的城牆尺度情況與明代正德年間所修城牆完全一致。
其三，從文獻看，這次修複的城牆規模遠遠小於明城牆。成都明城牆高三丈四，厚二丈五，城周回建敵樓一百二十五所清初成都的城牆修建於明洪武初年“都指揮使趙清等，因宋元舊城而增修之，包砌磚石，基廣二丈五尺，高三丈四尺。複修堤岸以為固。內江之水，環城南而下，外江之水，環城北而東至濯錦江南而合。辟五門，各有樓，樓皆五間。門外又築月城，月城兩旁辟門。複有樓一間，東西相向。城周回建敵樓一百二十五所。其西南角及東北角建二亭於上，俗傳象龜之首尾”。此次築城是在唐宋元羅城城垣舊址上建成。明末崇禎年間，劉漢儒又培修成都城垣一次。而康熙成都城牆高三丈，厚一丈八尺，敵樓僅四座。康熙初年的這次重修工程並不浩大，應該是在明城牆的基礎上作的一些基本的修補整理工作。
城牆大規模重建的工程量非常浩大，必須動用地方全部人力物力才能完成“城之役”。在明代，四川修築一座城高僅一丈四的州城城牆，“凡用夫萬人，木工百人，鐵工五十人，石工一千三百人，皆計日而給餼與直。鐵萬斤，柏萬株，灰百萬石，石百萬餘片，運石之舟百艘。白金二千五百餘兩，米一千餘斛”。唐乾符三年（876）西川節度使高駢修建的成都城牆其規模與康熙初年修城規模相近。唐代成都城牆“其高下蓋二丈有六尺，其下廣又如是，其上則袤丈焉”。唐代一尺為0.294米，清代一尺為0.35米，但當年城牆修建耗時105天，所有人工達960萬次，參加工作的人至少要有91.43萬。成都城牆在乾隆年間的徹底修築也耗資六十萬兩，集全川之力，耗時兩年才完成。
康熙九年，成都仍然“其凋敝尚蒿目也，生齒尚未登也，製度尚草昧也，賦役尚荒落也”。甚至直到康熙十二年，四川開支都要“仰給外濟”。“矧地曠則守尤亟，兵設則餉加殷，仰給外濟，歲不下數十萬，蜚挽道難，甚煩司農帷籌而廑重。”此外，康熙年間的成都修城在沒有朝廷的拔款的前提下進行的，在地方未靖、交通未疏、地方財政匱乏的情況下，要發動眾多人工參與工作，並且調配數額如此龐大的物資與資源，在不足萬人的清初成都是難以想象的康熙三年（1664），成都縣有編戶440戶，華陽縣有編戶440戶，兩縣合880戶，約4400人；因此可以肯定，成都在康熙初年的城牆建設應該是在明代城牆的基礎上做的基本維修，並沒有徹底重修，因此數十年後，成都城牆不得不再次整修。
（二）雍正五年的城牆增修
在康熙初年城牆修建工程僅僅過了五十多年，雍正五年（1727）巡撫憲德不得不又一次組織對城牆“增修益固”。
雍正初年中國各地重要城市的城牆開始一次大規模的整修工作，雍正五年(1727)朝廷諭令“直省督撫察所屬各處城垣如些小坍塌，令地方官及時修補，如漫不經心，以致坍塌過多，即行參奏其原坍已多者，地方官量行捐修，完詳報委勘工程堅固量予議敘”。天津、保定、蘇州、杭州、嘉興、桂林、昆明等許多城市都在雍正三年至雍正七年(1724-1729)之間修葺了城市。
成都也在這次修城浪潮中增修了城牆。但是朝廷仍沒有為這次修建提供資金，城牆由地方捐修。雍正時期，四川地方經濟的恢複仍十分有限，此時大移民帶來的問題引起了諸多問題，包括地方治安等等；加之四川地方政局此時出現了大的調整與震動，朝廷剛剛處理了經營四川多年的四川巡撫年羹堯，憲德是年羹堯大案後調入四川的巡撫。因此從各方麵來說，雍正初年，成都徹修城牆的政治條件、經濟條件都未成熟。地方誌及各種文獻中對這次修建記載最為不詳，嘉慶《四川通誌》中提到這次重修為“增修”，與另兩次記載中“重修”與“徹底重修”相比，可見這次修建的整修力度最小，僅僅是如中央所要求的對城牆上的“小坍塌”的“及時修補”。
（三）乾隆四十八年城牆的“徹底重建”
清代成都的城牆的徹底重修一直等到乾隆四十八年（1783）。由於康熙雍正年間對城牆的修築均屬臨時修葺性質，不能一勞永逸地解決成都城牆的穩固問題。其次，成都的土壤質量欠佳，“蜀土疏惡”，泥土疏鬆，加之每年的雨季因地勢低窪導致的雨水浸泡，年久失修的成都城牆一再出現問題，因此地方政府一直請求徹修城牆。乾隆年間，成都作為省會，出現了數次城牆在雨季後傾倒，致人死傷，為乾隆年間加強城市建設敲響了警鍾。乾隆三年(1738)八月二十日四川水災，四川巡撫碩色奏稱這次水災十分嚴重，城市的城署、低窪之地的人口房舍等都被衝損。乾隆五年（1740）八月末，成都因大雨連綿，衝塌城垣房屋無數，男婦壓斃多人。乾隆九年（1744）七月，由於連續數天的暴雨，成都等三十四個縣、州、府遭受洪水的嚴重破壞。當時的四川巡撫紀山向朝廷報告了成都的災情：“雨勢如注，積水漸盈。兼之山水陡發……城牆傾倒數處，貢院坍塌……”。都城牆在水災中一再受到嚴重損害，到乾隆四十八年(1783)，成都城牆已傾圮不能使用，兩任四川總督福康安和李世傑都曾在奏折中提到省城城垣，“年久傾圯”。
但是，成都城牆的重新徹修一波三折，從乾隆初年起四川政府一再向朝廷提出築城要求，但均被朝廷以各種原因多次否決一拖再拖。或因款項無著，或因國內政治形勢等等原因延滯。對成都城牆進行大規模徹底重修，始於乾隆四十八年（1783），乾隆朝後期，朝廷已從金川戰事中恢複過來，財庫充裕。城工建設也由民間捐資修護改為國家拔款。“各省應修城垣費係工巨，特發內帑一律修繕，以資鞏固”。乾隆四十年又規定，不得動用民力，“乾隆四十年仰蒙聖諭，一切城工不許藉用民力”，由朝廷特頒帑銀修築城池。
1783年，時任四川總督的福康安因成都城牆年久傾圯，“奏準發帑六十餘萬估修”。福康安功勳卓著，年輕有為，深受乾隆皇帝的殊愛信任，如此巨額修建費用，經他奏請，乾隆帝很快批準，從剛剛結束的西藏戰事中未用完的“軍需存剩銀兩動用”，這不能不說是福康安在四川總督任上的一大貢獻。乾隆帝還提到“成都素稱名勝，如王羲之帖內稱，城池門屋樓觀皆是秦司馬錯所修，現在省城是否尚係舊基，或經數次兵燹之後，遺跡漸湮，而此番興築，或於畚金歃之中，重獲有舊碑古碣，足資考證者。著福康安留心訪察，遇便覆奏。”並要求福康安將“杜甫詩中浣花草堂萬裏橋等處古跡，並著一並查明，繪圖貼說呈覽”。對成都的關注可見一斑。
乾隆四十八年（1783）四川總督福康安升任工部尚書，繼任川督李世傑“承其乏，乃督工員經營，朝夕兩年而葳”。此次修城新築城垣比康熙年間所修築城垣長108.6丈，為4122.6丈；其堅固方麵，遠遠超過康熙時期：“磚高81層，壓腳石條3層，大堆房12，小堆房28，八角樓4，四門城樓頂高5丈”。修後的城牆頂寬四丈，上有宇牆，城牆下設壓腳石條三層，以及在城上滿建廊廡，都是防止城牆被雨水破壞的措施，在蜀土質不佳的條件下，為了延長城牆的壽命做了許多防範。“其樓觀壯觀，城塹完固，冠於西南”。
這次修建動員了全川的力量，由各州縣分段包修，並在磚樣、土質、製式等方麵作了嚴格的規定“下為壓腳石條三層，上砌以磚，磚迭八十一層。磚式如一，皆泐有當時州縣及督工人員姓名。分版授矩，經時二年，集全川之力，始觀厥成”。直到乾隆五十一年（1786），經二年之久，城牆才全部竣工。此次修建是清代成都最宏偉龐大的一項建設工程。
乾隆帝十分重視成都城牆的修繕。他在得到成都城牆重修完竣的奏報後，特別降旨，令工部侍郎郎德成前往四川驗收。要求四川總督將該處城垣各工，是否如式堅固及從前估計有無浮冒之處，“據實查勘具奏”。
三、城牆與地方政治
古代城市的城牆修建開支浩大，動用資源廣泛，涉及地方的政治獨立性，軍事安全，地方意識等多種因素，因此，中國封建時代的曆朝政府對“城之役”都十分重視，地方城市的城牆修建也往往成為中央政府地方政策的鏡子，反映出地方政治的各種微妙之處。
（一）清政府在修築城牆上政策的一再變化
清政府對修築地方城市城牆是非常重視的，但清政府關於修築城牆的政策是一再變化的，城池修建資金的來源也因時勢而變化。順治年間，朝廷明文規定鼓勵地方官自掏腰包，修建城池。康熙七年之後(見前文)，隨著各地經濟逐漸恢複，清政府不再鼓勵現任官吏捐俸修城，改為主要由政府撥款修建，但對地方官在修城方麵所擔負的責任仍極為重視，頒布了嚴格的獎懲製度，規定城垣若微有坍塌，地方官必須及時修補，若漫不經心，以致城垣傾圮者，要罰俸六個月，若坍塌過多，由督撫上奏朝廷給予懲處。城垣修建工程完成後必須詳細報告，經驗收工程質量堅固者給予獎勵。如果前任官修城工程未完，遇有升遷事故，須向接任官移交，待整個工程完成後分別新、舊造冊報部。因此成都地方官對於關係仕途的修城之事不敢掉以輕心。
雍正五年，政府再次鼓勵地方官捐修城牆，同時雍正帝在修城工程中鼓勵商人出資捐助雍正三年天津修城采取“民間出資修城”，鼓勵資人出資捐修，此次捐資修城的天津鹽商安尚義、安歧父子曾偽造鹽引牟利巨大，因此雍正要求其捐資助修城牆以贖罪。並提出“以工代賑”，由政府拔款修建城牆以賑濟災民，雍正五年，浙江杭嘉湖三府遇水災，為賑濟災民，朝廷命令動用庫銀四萬兩修理城垣，使災民可以就近傭工，得資糊工。乾隆朝在修城時進一步明確了以工代賑製度，這也被後世所承襲。乾隆帝要求巡撫碩色將“各地城垣工程按工程量分類，一千兩以上者，俟以工代賑之年動項興修”。
乾隆朝前期，直隸、江南、四川等省城牆修築資金開捐籌款，官員士民都可捐納城工建設資金。但政府一再擔心因開捐增加地方民眾負擔，“致滋繁擾”，或因此而成為地方官員貪汙途徑，致地方不穩定。因此，乾隆朝後期財庫充裕後，城垣的修護由從民間募集資金轉向主要由國家出資，並規定不得動用民力，驚擾地方《乾隆朝上諭檔》乾隆三十九年十一月十二日言：“各省城工，原係發帑興修……民間情願捐修者，多經軍機大臣議準。朕以其事既為民所樂輸，自可聽從其便，不得稍有勉強，致滋繁擾。”。“各省應修城垣費係工巨，特發內帑一律修繕，以資鞏固”。乾隆四十年又規定，“一切城工不許藉用民力，特頒帑銀修築齊河等州縣二十處”。
（二）在修城問題上中央與地方的矛盾
在成都修建城牆這樣的大型地方公共工程中出現的中央與地方的矛盾實際上是一個帶有普遍性的矛盾。這與中央與地方政府不同的出發點有關，圍繞著修不修城牆這一問題，中央與地方之間發生了目標衝突、利益博弈。
早在乾隆三年（1738），四川巡撫碩色就提出重修城牆，而且提出四川全省城牆大多損毀，估需工料銀一百二十餘萬。朝廷回覆：“俟有水旱不齊之年，以工代賑。”乾隆六年（1741），四川巡撫碩色再次奏請重修成都城牆，強調成都是省會城市，大城城牆、滿城、省會文廟“均關緊要”，要求“拔項興修”。這一次，朝廷批準了碩色的要求。工部議準：“四川巡撫碩色疏稱：川省會城、滿城，並省會文廟均關緊要，請拔項興修。從之。”。然而一直到次年碩色卸任，資金也沒有到帳，修城不了了之。
然而，地方政府已不能再等，乾隆九年水災，成都及各地城垣的毀損嚴重，加之西南局勢惡化，起碼是一些“逼近番夷，或通省扼要”的城市，城牆建設“實非可緩”，地方政府麵對朝廷“俟有水旱不齊之年，以工代賑”這類遙遙無期的許諾不抱信心了，自己提出解決資金的辦法。乾隆十年，四川巡撫紀山要求朝廷允許四川仿照直隸、江南省的辦法捐監集資，“流寓商民，在川報捐”，“令各官民，並許在川捐納貢監、似於銓政無礙，於城工有益。俟捐有成數，足敷緊工一處之用，即先修一處”。甚至期待江南省份能“樂善好施，捐數收足時，即移歸川省收納”。隻要多處開源，能修一處就先修一處城牆。“工程易集，雖需歲月，究不似以工代賑之無期”。
但是四川巡撫迫切的請求被朝廷直接駁回，此時朝廷對四川築城的要求完全不感興趣，雖然此前曾回話“城垣修築的大事”可以“陸續辦理”。但此刻由於“川省現有征剿瞻對之事，大工亦難並興”。令四川“於城工緊要中，擇尤急者，動項先行修葺，餘議次第興舉”。開捐的想法也被駁回：“現在江南、直隸，例尚未停，未便又開一例。且川省途路遙遠，即使開例，赴捐必少，恐屬有名無實。”
地方政府麵對四川城市城牆急需建設的現狀，想通過各種辦法解決資金問題，迅速開始城牆的建設。但中央政府由於西南地區日益逼緊的戰局，對四川城市築城抱有不同的態度。
隨後的第一次金川戰爭使築城事宜被擱置下來，但戰爭結束後的乾隆十四年（1749）五月十五日，四川督撫班第再次向朝廷奏請“修理城工”，並提出通過“征收折色，並奏請減價收捐，以濟帑項之不足”，希望次年春天開工開始城工建設。乾隆帝又一次斷然回絕，“現在大兵凱旋，一切事例已降旨停止，川省未便因修城一節另行籌辦”。他認為，“城工本非目前急務，而川省甫當撤兵之後，吏治民生均須次第整頓，一年之內恐未能料理易緒”，減價收捐，征收折色等方法都不宜采用。因為金川戰爭剛結束，吏治民生都需要整頓恢複，不應因修城給人民增加負擔。
戰事平息多年後，四川政府因“川省城多坍損”，再次提出修建城工。乾隆二十年，四川政府提出“保川局舊爐外，添爐鑄錢出易，以餘息為修城之用”。得到奏準，然而此項資金在乾隆二十九年（1764）用於成都滿城的城牆擴建、加修營房上了。
乾隆二十六年，在任總督開泰提出了新的資金籌措辦法：“地方官與士民捐貲修城，與捐穀貯倉一樣，一體酌獎。”現任地方官將根據其捐修銀的數量，記功升職。而士民根據捐修銀兩多少或遞賞花紅匾額獎勵，或奏給八品頂帶。此外，總督開泰提出通過市場經濟的手段解決城工修建資金，由官府組織貿易，解決資金。由鹽茶道動用鑄幣資金購買茶園銷路不暢的餘茶，再將茶交於川康鬆茂、建昌地方官由官府行銷。然後用行銷獲利與鼓鑄餘息一起俱充城垣修理之費。這樣一方麵解決茶的銷路，一方麵獲餘利修城。這些要求終於得到朝廷的奏準。四川的一些用資較少，地勢險要的閬中、潼川等州縣城牆在此後次第得到修建，但省會成都城牆用資浩大，一直未能開工。
但是隨著第二次金川戰爭的開始，朝廷在乾隆三十六年（1771）後態度又一次發生改變。朝廷要求正在進行的四川各州縣城牆修築立即停工。力主築城的四川總督阿爾泰得到乾隆的訓斥：於此時令地方“操版築之勞”，“殊不知事體輕重”，“今川省現辦進剿小金川之事，雖一切軍營供用，絲毫不累閭閻，而挽運執役，亦不能不有資民力，正當示之體恤”。隨後朝廷著令一切築城工程均停止，以免“軍務需夫，難以兼顧”。清代四川地方政府一再申請利用各種途徑修城，而朝廷一再阻止或推諉。從城牆的修建經曆的周折中，我們可以看出一係列在清代四川地方政治麵臨的問題。
首先，中央與地方的政策目標有所區別。在城牆修建上，朝廷不願地方築城擾民，以致民變；但地方政府希望築城保障城市安全，以盡“體國經野”的守土之責。地方官的兩難在與中央政府的博弈中彰顯出來。
中央政府在地方政策目標是多重的，最重要的是維護統治秩序，保持社會穩定，然後保持經濟收入。這三個目標既有一致之處，也在實踐中存在著相互矛盾的地方。而對地方政府來說，一要實現政績目標，二是要實現財政目標和個人利益目標。這兩個目標是高度一致的。從政策目標的取向來說，中央政府和地方政府之間存在矛盾與衝突。在成都修城牆問題中，這一矛盾鮮明地表現出來。
中央政府對四川的特定政策取向也決定了中央在城牆修建上的態度。明末清初的四川遭受了比中國其他地區更為嚴重的浩劫，“湖廣填四川”的副產品之一是四川相當長時期的“五方雜處”、“人情悍惡”嘉慶《四川通誌》中雲：“其民則鮮土著，率多湖廣、陝西、江西、廣東等處遷居之人以及四方之商賈，俗尚不同，情性亦異；敘、瀘、鬆、茂、重、夔、黎雅、寧遠之間，夷漢雜居，撫綏尤為不易。”根據四川的實際情況，清王朝統治四川具有較為特殊的政治理念，那就是以社會的穩定為最高目標。此外，四川地處邊遠，又是控製眾多少數民族的西南基地，情況複雜、變亂迭起。尤其是乾隆年間，四川“西控羌番，南臨苗猓，實秦楚之屏障，而與滇黔相為唇齒”。這樣重要的戰略地位促使清王朝對四川很長時期均另眼相看，為了不激化階級、民族矛盾，對四川的統治一直是小心謹慎的，以求穩求靜為主。因此在地方城市建設上，中央政府為了保持四川地方穩定，努力製止各種地方的斂財手段，違者視為擾民。這也致使其決策隨時勢而不停發生變化，而地方政府的目標出發點更多從地方利益出發。中央與地方的博弈最後導致地方政府的無作為及城市建設實際上出現的萎縮。
其次，地方公共工程的貪汙冒銷問題令中央困擾。中央在修建城牆上的慎重態度一方麵因為對城牆修建質量的關注，不希望因地方官“漫不經心”、“因循怠忽”致工程屢建屢坍；另一方麵則因地方城牆工程的貪汙事件令朝廷憂慮：“或未修捏報”，或“籍修城名色科斂民間者”。乾隆二年（1737），因四川瀘寧城城牆的修建“旋補旋倒，實難垂久”。乾隆帝認為修城官員不認真辦事，中間有冒銷貪汙之事，時任四川巡撫的楊秘被認為要為此事負責，被指為玩公營私，楊秘因此被革職，並按清政府規定，革職後的楊秘在川以己力保固瀘寧五年。
地方工程既得利益的性質是極具地方性而又極特殊的。正如楊聯陞在分析地方公共建設中指出的一樣，在任何官僚製度的國家與任何官方經營的事務中，貪汙瀆職是常見的。因為公共工程的基金、材料、人員的管理都提供了誘人詐欺的特殊機會，清代地方城市城牆修建上的冒銷貪汙，或資金管理不善，借金生利等事件屢有發生。這也是清政府在城牆修建這樣的大型公共工程上監管審批愈來愈嚴格的原因。
乾隆時期，清政府完善了修城費用的法製化管理程序。從工程的申報、管理、審核都有法律規定。並規定凡城垣修護須在工部備案，備案後及時開工，目的仍是實現對修城資金的有效監控，以免地方官員借此生息銀兩。同時乾隆政府確立了監察固製度，對城垣的質量也有保固期限，地方不得為省錢而偷工減料，國家要派人對其修城的質量進行檢查。這一係列規定使修城工程在法律意義上明確了管理程序。
但是，中央控製手段的有效性在各階段是不同的，時異勢移。地方操作者們可以采取多種辦法，規避中央的財政控製和計劃限製，乾隆四十八年，成都城牆的修建計劃在李世傑任內得到修改，不僅原定增加城牆厚度的計劃取消，甚至城牆內壁也不變，使用明城牆舊磚，工程量大為縮減，而李世傑給出的理由是：“一律加寬，究不如多年舊土之堅實”，而且還可以節省銀七萬六千六百七十餘兩。乾隆五十年，四川總督李世傑奏：四川省會城垣，年久傾圯，經前督臣福康安奏準發帑六十餘萬估修，現在外皮城牆將竣，所有城身裏皮亦應次第刨築，一律加寬，究不如多年舊土之堅實，擬將城頂原估寬五丈，收為寬四丈。宇牆即砌於城身四丈之上，更足以資鞏固，並可節省銀七萬六千六百七十餘兩。得旨。好，知道了。
其三，財政政策上，地方政府麵臨城市建設的諸多困境。有清一代，各省隻能留用財政收入的百分之十五至百分之三十，其餘都要上繳中央。在中央的控製下，地方政府所拿到的錢是非常少的，康熙二十四年（1685）財政收入中，中央起運77.22％，而地方存留隻有22.28%；到了乾隆年間，這個比例變成78.38％和21.62％。而且幾乎所有留用部分也都被用於諸如軍費供給和國家驛站費用等一些實際上屬於國家承擔的計劃上。地方官用於地方支出的隻有全部財政中不到六分之一的份額。因此，沒有中央的支持，地方政府是無力進行大規模的城牆徹底重修工程的。雍正決定加征火耗，所有的火耗交歸各省府庫，部分用於提高官員的薪俸(稱之這養廉銀)，部分作為地方建設費用。在四川這樣的西南大區，改革卻沒有這樣一帆風順。因為這裏的基本稅額遠低於他處。由於官員的人數仍然很多，耗羨銀不足以支付與北方同樣的高薪，更遑論地方建設資金。