（三）其他官地的丈放
除上述圍場與牧場外，奉天的其他一些官地也在清理丈放範圍之內。其中錦州府屬有錦屬歸公地及錦屬官莊。錦屬歸公地“在府治南，濱大海，海退河淤，閑荒甚多。嘉慶年間經錦州副都統奏請招佃墾種，交納官租，名曰試墾、續墾地”，又被稱為“二十二處歸公地”。光緒三十一年（1905年）二月，增祺在奏折中指出：“富國之道，首重養民，而養民尤以開荒招墾、振興農務為當務之急。奉省地大物博，曠土甚多”，大淩河牧場、東西流水圍荒等處，“均係就本有官荒，查丈清厘，招戶領種”，而“錦州府屬右屯衛、塔山等處試墾、續墾及海退河淤各地，均有未經納課餘荒”，（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第93輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第740頁。）經派員查明，“試墾、續墾各地除曆次報銷外，現實有納糧地十七萬一千三百零七畝有奇。查其所以報銷之由，則多由河水漲發，衝沒田地，以致不保課賦，迭經報銷。然水過地涸，漸變膏腴，毗連佃戶因而私墾成熟者亦複不少”，經過查勘，發現“除試墾、續墾，升科納糧與夫沙包堿片不堪耕種各地不計外，綜核該處試墾、續墾已經報銷及海退河淤，尚有可墾地六百餘方”。（注：四十五晌地為一方。）據查勘人員報稱，“體察本地民情，參考輿論，簽以備價認領為興。一聞派員丈放，既往不追，無不鼓舞歡欣，爭先報領。若就此時查丈清楚，化私為公，俾得永遠執業，既能籌款，又可便民”。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第93輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第740—741頁。）增祺據此建議將該處“及時丈放，庶使地無曠廢，賦無虛懸，統計可得地十餘萬畝，若準招佃，計畝收價，按年征租，於進款不無裨益，而於百姓尤得永安生業”。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第93輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第741頁。）同年十二月，新任盛京將軍趙爾巽也認為辦理奉天墾務，不僅可“供救匱之急需，且殖民實邊尤固圉之長策”，因此也奏請將“錦州河淤等地二十二處”全部丈放。錦屬二十二處歸公地之丈放，於“光緒三十一年二月開辦，三十三年九月報竣”，（注：徐世昌撰：《東三省政略》（財政·附奉天省墾務），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總5022頁。）曆時兩年多，“出放生熟各地二十一萬三千七百餘畝，共收地價銀三十二萬八千餘兩”。（注：王樹楠、吳廷燮、金毓黻等編撰，東北文史叢書編輯委員會點校出版：《奉天通誌》第108卷，沈陽古舊書店1983年新1版，總2398—2399頁。）
錦屬官莊，“為舊有京都內務府莊糧衙門，所管大糧莊頭二百一十六名，各領官地四五千畝不等”。（注：王樹楠、吳廷燮、金毓黻等編撰，東北文史叢書編輯委員會點校出版：《奉天通誌》第108卷，沈陽古舊書店1983年新1版，總2399頁。）光緒三十一年（1905年）底，趙爾巽在奏折中認為清理錦屬官莊地十分必要，指出該處地畝“有隸圍牧者，有係王公勳舊莊場者，有係八旗官地及民人產業者，國初撥放多崇寬大，後來占辟謬葛日多”，因此必須清理。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第93輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第797頁。）清政府獲報後決定“裁莊糧衙門並各莊頭額缺，將官莊地一律丈放收價”。自光緒三十一年（1905年）十一月開始清丈，到宣統元年（1909年）九月，據東三省總督錫良奏報，“共丈放得官荒上中下三則並沙城、鎮基各項地一百三十五萬六千七百餘畝”，此外“共應收地價庫平銀一百八十二萬一千餘兩”，截至當年四月至，“已收過地價庫平銀一百四十八萬八千四百七十餘兩”（注：中國科學院曆史研究所第三所主編：《錫良遺稿·奏稿》第2冊，北京：中華書局1959年版，第975頁；北京政治官報局印行：《政治官報》第740號，宣統元年十月初五日，折奏類：《東三省總督錫良奉天巡撫程德全奏錦州官莊地畝丈放完竣出力人員請獎折》，第18頁。）。
在奉天所丈放的各種官地中，葦塘山荒也是其中一種，這主要是指東邊道所轄之鳳凰廳、岫岩州及安東、寬甸兩縣境內的葦塘山荒與牛莊葦塘。光緒三十三年（1907年）三月，趙爾巽奏請丈放鳳凰廳等處葦塘山荒，指出“鳳凰廳屬之北井子、黃土坎，岫岩州屬之大孤山、青堆子，安東縣屬之柳樹子、柞木山等處，約有葦塘十餘萬畝、明灘十餘萬畝。此外，該三屬及寬甸縣沿海、沿江一帶水退河淤以及山荒各地，一經培養，或宜稼穡，或宜蠶桑，尚不計其數。雖葦塘地畝早年曾經東邊道丈放出租，民間領有執照，準其收割葦利。然每年納課者僅止五萬餘畝，其餘浮多則互相隱占，爭控不休。至於河淤山荒不籌招墾，任其廢棄，亦屬可惜”，尤為令人擔憂的是，“該處境接朝鮮，客民越占，每因田產細故，屢起釁端”。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第93輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第888頁。）趙爾巽鑒於問題已經相當嚴重，如不加以整頓，邊境安全得不到保障，因此建議“將以上各項地畝，分別清厘丈放，定限升科，則強占者退還原戶，未墾者招主認領，從此民有永業，無兼並攘奪之虞，地少棄田，獲樹藝蠶桑之利，畎畝清而經界正，似足以抑強扶弱，消患綏邊，不獨收價征租，為國家增一入款已也”，顯然已認識到清丈之目的不僅僅在於增加財政收入，對於鞏固邊疆也利莫大焉。於是從光緒三十三年（1907年）三月開始“設局丈放”。（注：王樹楠、吳廷燮、金毓黻等編撰，東北文史叢書編輯委員會點校出版：《奉天通誌》第108卷，沈陽古舊書店1983年新1版，總2400頁。）但由於“承辦員司辦理不善，以致觀望遷延，虛靡局費”。同年十二月，徐世昌奏請重新清丈。他認為土地“私墾及曠廢”之現象，在鳳、岫、安、寬“四屬所在多有，且均與朝鮮接壤，從前每因越占迭起交涉”，特別擔心“邊民愚頑，私擅鬻售”，如此則後患無窮，因此指出“清界保權，實未可視為緩舉，自宜趕緊接辦，以興要政”。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（財政·附奉天省墾務），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總5059頁。）以上各處葦塘山荒，在徐世昌奏請重新清丈後，陸續清丈墾地一百二十三萬二千七百五十畝左右。
牛莊葦塘是另一處清丈的官荒地。該處葦塘地“隸海城縣屬，每年產葦甚富，向由工部招戶承租，征收葦稅，為供應祭品之需，嗣租戶私自典售，征稅無多”。該處之清丈，從“光緒三十二年正月開辦，三十四年十二月報竣”，共丈放葦塘地三十八萬五千五百餘畝，征收地價庫平銀二十萬零七千二百餘兩。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（財政·附奉天省墾務），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總5023頁。）
二、吉林地區移民實邊政策之推行
吉林地區，“自鹹豐、同治年間招墾，迄光緒初年，曆次所放各荒約一百萬晌”。（注：徐世昌撰：《退耕堂政書》（第6卷·奏議），見沈雲龍主編：《近代中國史料叢刊》第23輯，台北：文海出版社1968年版，總308頁。）但其“幅員遼闊，榛莽未辟，遺利尚多”，（注：徐世昌撰：《東三省政略》（財政·附吉林省墾務），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總5063頁。）沿邊地帶尤為如此。甲午戰爭之後，吉林不但繼續麵臨俄國的威脅，並且又開始承受日本侵略的壓力。因此，清政府在沿邊地帶加大了移民實邊的力度，同時在腹地一邊將剩餘荒地丈放，一邊對墾地進行清理。
（一）腹地放荒及清丈情況
光緒二十二年（1896年）九月，吉林將軍延茂在奏折中比較詳細地說明了吉林招民放荒的實際情況，指出“吉林荒務不患無可墾之地，而患少招墾之謀”，因此導致“附郭之地雖已大啟荒蕪，而僻壤之田尚多未經耕獲”。（注：中國第一曆史檔案館館藏檔案：軍機處錄副奏折·屯墾耕作9555卷71號延茂遵查吉林墾荒情形由。）其具體情況是：“吉林墾荒之舉始於鹹豐四年，前將軍景綸（注：即景淳，載淳繼承皇位後為避名諱而改名為景綸。）奏開五常堡荒田，厥後阿勒楚喀、伯都訥、雙城堡等處繼之。其未經開放者，腹地則有伯都訥之樞梨場、（注：樞梨場在光緒二十年（1894年）前曾有開墾之議，但僅限於封堆外，並且不久即告停止。）賓州之方正泡（注：今黑龍江省方正縣。），皆稱膏腴，尚在未開；即沿邊一帶，如南荒之那爾轟，寧古塔之蜂蜜山，上至琿春老嶺，下至三姓紅土崖、富克錦等處，可墾之地正複不少。惟檢查舊牘，雖各該處可墾之荒均經奏報有案，第未將各荒數目切實勘明，是以撥放一節，刻下尚難區處。”⑦如何有效地放荒開墾，延茂有如下建議：在腹地，可“先赴樞梨場等處逐段履勘，敷實繩丈，勘其究有可墾之荒若幹，繪圖貼說，詳細呈報，然後相度地勢，妥議章程”，將“樞梨場一處，先盡附近之伯都訥並省城各旗丁備價承領；方正泡一處，先盡附近之三姓、阿勒楚喀、五常堡暨省城各旗丁備價承領。如該二處荒數較多，旗丁未能盡領，再行搭放民戶，以實開田”；而對於沿邊地帶，則計劃“於明歲派員次第勘明擘劃清楚，再令旗丁民戶一體承領，俾得荒田盡辟，大利早收”，以達到“興利籌邊”的效果。為便於推行墾務，延茂同時還奏請在省城設立墾礦總局，以資管理。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第93輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第139頁。）翌年二月，延茂奏報腹地查勘荒地的具體情況：“方正泡一處，約有毛荒四萬餘晌；伯都訥屬界之樞梨場一處，約有毛荒三萬餘晌；吉林屬界之二道漂河一帶，約有毛荒五千餘晌；又頭道江、二道江、大沙河、古洞河等處，共約有毛荒一萬餘晌；又萬兩河、那爾轟等處，約有毛荒三萬餘晌”，都在可以開墾之列。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第93輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第161頁。）至於如何具體辦理放荒事宜，延茂提出，方正泡與樞梨場多為平原，易於耕種，應按照去年九月奏報之方案，“先盡旗戶並附近之站丁等備價承領，餘則搭放民戶”，而二道漂河、頭道江、二道江、大沙河、古洞河、萬兩河及那爾轟等處，“半係山林藪澤，間有平原”，土質稍差，可以“令旗民一體認領”，並在方正泡與樞梨場分別設立行局，辦理墾務，在丈放時按照“黑龍江章程掣簽撥放，以免揀擇之弊”。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第93輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第162頁。關於掣簽撥放荒地之具體規定，詳見後文之黑龍江開荒章程。）
所謂掣簽撥放，是針對攬頭攬荒之弊端而製定的。在以往放荒的過程中，攬頭包領大段荒地以圖轉手漁利的現象，成為墾務的重要弊端之一。為了遏止這種痼疾，延茂認為掣簽撥放是一種有效的手段，指出“墾荒一事，首忌采占，良以膏腴之區既經任意挑領，稍薄之地勢必棄之如遺”，因此而製定“掣簽撥放”之法。由於“掣簽之法利於佃戶不利於攬頭”，因此“攬頭以此法之鉗製無從包領而漁利也，因之暗中鼓惑，聲言守候掣簽，廢時費財，妄冀改章以遂其積年之欲”，結果“開辦之始，如樞梨場、方正泡等處查定待放之荒，民頗裹足”，延茂知情後“扼定章程，行之以勇，守之以信”，堅持掣簽之法。（注：中國第一曆史檔案館館藏檔案：軍機處錄副奏折·屯墾耕作9555卷102號延茂奏墾荒地畝請立案由。）由放荒人員“親到荒界，按照簽數、地數，挨號丈撥”，結果“樞梨場等處閑荒”，墾戶“紛紛具呈報領”。掣簽丈放之法收到了效果。
庚子事變使吉林遭受劫難，致使財政極為困難。光緒二十八年（1902年）正月，吉林將軍長順奏請在吉林全省“清查田賦，勘放零荒，並將昔年所占旗地一律查丈升科，以裕餉源”。（注：據中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第79輯（財政·地租房租），北京：中華書局1995年版，第682頁，吉林將軍長順光緒二十八年（1902年）正月奏折：“吉林旗地，向由旗人自占，永不升科。近數十年旗民私自交產，大半歸民墾種，而佃民亦輾轉兌賣，幾至無跟可查。故往往考諸司冊，戶名依然，而產業則已易數姓矣。旗充有地之戶，生計日絀；民種無租之地，欺瞞愈深。誠為一大弊竇。”可見，清廷為照顧旗人，規定其墾種之地可以不納賦稅，但旗地往往轉化為民地，長順認為已經失去照顧旗人利益之目的，因此建議將旗地升科，以增加財政收入。）隨後，吉林“先於省城設立總局，旋於伯都訥、五常、賓州、雙城、伊通、敦化各廳州縣，及阿勒楚喀地方設分局，委員劃界分辦”，（注：吉林省檔案館、吉林省社會科學院曆史所編：《清代吉林檔案史料選編·上諭奏折》，1981年內部發行，第183頁。）著手辦理清丈及勘放零荒之事。此後因受日俄戰爭的影響，被迫中斷。光緒三十一年（1905年），欽差大臣達桂接辦墾務，亦認為吉林“墾荒事務，以清查田賦，兼放零荒，並將旗地升科，為三大端”，繼續辦理此事。光緒三十三年（1907年），東北地區“改設行省，銳意實邊，隨將荒務總局並歸新設勸業道衙門管轄，以督勸開墾為宗旨，以振興實業為要圖”，（注：徐世昌撰：《東三省政略》（財政·附吉林省墾務），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總5064頁。）勸業道衙門於是接辦清賦升科事宜。所謂清賦升科，“係指民地清賦，旗地升科而言”，其具體規定是：“凡民地清賦，責令民間自行舉報，派員抽查，如與原報晌數不相上下，不事深求，倘欺瞞過甚，查出歸公另佃，並準原業主加價領回。旗地升科辦法，亦催令各戶自行報明，填發印照，仍歸旗署征租”。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（財政·附吉林省墾務），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總5067頁。）到宣統元年（1909年）十一月，民地清賦總共“先後五次奏報，吉林通省共清大租原地”約一百一十八萬三千一百一十二晌，“共清出浮多地”約二十八萬四千八百零五晌。（注：北京政治官報局印行：《政治官報》第795號，宣統元年十二月初一日，折奏類：《吉林巡撫陳昭常奏續勘第五次新城府等處原納大租浮多地畝升科等折》，第15頁。）旗地升科總共“先後十次奏報，吉林通省旗戶原無錢糧報請升科扣實納租共地”約五十八萬六千二百零四晌。（注：北京政治官報局印行：《政治官報》第805號，宣統元年十二月十一日，折奏類：《吉林巡撫陳昭常奏續報第十次各屬旗戶地畝升科等折》，第17頁。）吉林在清賦升科的同時，還勘放零荒，“原設總分各局因腹地並無大段閑荒，不定荒價，如查有畸零荒段，一經報領，即分別土性腴瘠、距城遠近，按照每晌三吊三百錢酌量遞加；其經費一項，即按所交荒價，每吊隨收經費錢二百，以資辦公”，（注：徐世昌撰：《東三省政略》（財政·附吉林省墾務），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總5081頁。）吉林改設行省後，徐世昌等“督飭總分各局並設治各府州縣趕緊勘辦，計已奏報者五萬三千餘晌”。
（二）沿邊地帶移民實邊
與腹地清丈放荒相比較，吉林沿邊地帶招民墾荒顯得更為重要。如第二章所述，在光緒二十年（1894年）以前，吉林三岔口與琿春等邊境地帶已經設有招墾局。光緒二十二年（1896年）三月，延茂奏報沿邊地帶荒務情況，認為沿邊放荒，“若派員前往招墾，將百裏、數十裏同時放出，不獨攬頭包領，流弊滋多，猶恐墾荒旗民任意結廬，零星散處，不能守望相助”。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第93輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第102—103頁。）為了收到墾荒實邊的效果，延茂提出以下建議，“寧古塔之三岔口、穆棱河及琿春本城、煙吉岡（注：即琿春地區招墾分局所在地南岡。）均設有招墾總分各局，擬請將琿春、寧古塔沿邊各荒即歸各墾局經理，由近及遠，逐漸推廣”，在放荒過程中，應盡量作到“三裏一屯，五裏一堡，每堡房屋務須櫛比起造，不許星散，此屯放齊，再行挨放彼屯”，使墾民在邊境地區能夠有效地相互保衛。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第93輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第103頁。）延茂之建議強調了已經設立的招墾機構在招民實邊中所能起到之重要作用，但在光緒二十三年（1897年），戶部以節省經費開支為由，稱“吉林三岔口、琿春等處招墾各總局，穆棱河、五道溝、南岡招墾各分局”人浮於事，“用款多而成效少”，奏請加以“酌量裁並”。（注：中國第一曆史檔案館館藏檔案：軍機處錄副奏折·屯墾耕作9555卷90號延茂奏三岔口招墾各局辦理實在情形由。）延茂為此於翌年二月陳述了沿邊地帶招墾機構不能裁撤的理由，指出“吉林招墾各局創設開辦，本屬實邊之計，並寓籌餉之意”，其中琿春“地當邊徼，距俄國分界處所僅數十裏，原設總局一處，南岡、五道溝分局各一處，均相距或數十裏或二三百裏不等，蓋地麵既屬遼闊，稽察私墾、催征租賦，專恃總局一處”，實在不能裁撤，否則“恐徒博節費虛名，轉受廢弛實害”；而三岔口“原設招墾總局一處，穆棱河分局一處”，其地“孤懸東邊，距寧古塔城六百裏，至省一千四百裏，不但墾民租賦必須設有專局經征，即尋常詞訟亦須由該局就近收理，轉報塔城敷辦，且與俄界相逼甚近，出三岔口街市東裏許即屬俄境，現在鐵路興工，由俄之雙城子經由該處入吉林東境，占用民地、雇用民夫等事，均須由該局會同料理”，因此也萬難裁撤，如此才“於實邊籌餉兩有裨益”。（注：中國第一曆史檔案館館藏檔案：軍機處錄副奏折·屯墾耕作9555卷90號延茂奏三岔口招墾各局辦理實在情形由。）由此可見，沿邊招墾機構在招徠以及管理墾民等方麵，都起到了有效的作用，如果將其裁撤，對鞏固邊疆是非常不利的。由於延茂的爭取，這些機構得以繼續保留下來。
招墾機構的保留，對邊疆地區移民實邊之推行有重要的意義。延吉地區是吉林邊防重地，甲午戰爭之後更成為吉林邊患最為嚴重的地帶，急需招民實邊。東北建立行省製度後，地方當局對此問題更為重視。光緒三十四年（1908年）九月，徐世昌在奏折中指出：“延吉沃甸荒原綿亙千裏，華民僅有萬戶，而韓民已增至五萬餘戶，計升科熟地不過十萬晌，可墾之荒尚不止三十萬晌，地利未辟，賓主異勢。”（注：徐世昌撰：《東三省政略》（邊務·延吉篇），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總390頁。）為改變這種異常空虛的邊境形勢，徐世昌建議“先於延吉廳北之三道灣一帶創辦屯田營一營，以兵法部勒之，漸推廣以謀拓殖”。徐世昌之所以建議創辦屯田，是因為日本“創立東洋拓殖會社，欲於我延吉境內實行殖民政策，若不設法抵製，則未墾荒地將盡為日韓人所有，現有華人必漸被擯斥而去，雖無領土割讓之名，將有割讓之實”。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（邊務·延吉篇），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總475頁。）如何設法抵製？他認為在延吉地區，朝鮮墾民已人數眾多，而“我國移民實邊之舉既非旦夕可以圖功，膏腴之區又未可任其廢棄”，屯田之法是可行之道，“以兵開墾，既可為邊荒繁富之基，而寓兵於農，複可免邊備空虛之患”。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（邊務·延吉篇），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總476頁。）徐世昌還規劃了屯田的具體方案：“延吉廳治西百數十裏之三道灣、哈瑪塘一帶，有荒地數千晌，山水鹹宜，土地肥沃，由每營中各分兵半哨，共四百名編為屯田軍，先於其地試辦。”（注：徐世昌撰：《東三省政略》（邊務·延吉篇），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總477頁。）在所擬定的《試辦屯田營章程》中規定，所招屯田者，“先以東省陸軍退伍目兵情願實邊者補充，如不足即以關內外年力強壯、素行樸實，無論土著客籍之良民，但有妥保，均堪收錄到營入伍，先從事開墾，一年後照章各授墾過之田百畝，退編為屯戶”，（注：徐世昌撰：《東三省政略》（邊務·延吉篇），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總479頁。）可見，興辦屯田之目的是由軍屯向民屯過渡，以達到長時期的移民實邊之效果。屯田營於宣統元年（1909年）開始舉辦，“於實邊裕餉一麵，尚覺差強人意”，本來於第二年曾經計劃“將屯田營大為擴充”，（注：《盛京時報》第1016號，宣統二年二月二十二日，第5版（東三省要聞：延吉屯田營擴充）。沈陽：盛京時報影印組1985年輯印：《盛京時報》（影印本）第14冊，第191頁。）但是，“行之未幾，屯田營複廢”，徐曦對此分析道：“延琿僻處窮邊，與內地聲氣隔絕，鐵路未修，交通梗塞，移民之效，遂難驟覘。”（注：徐曦著：《東三省紀略》，上海：商務印書館民國四年（1915年）版，第254頁。）