2.創新農信社的組織模式
農村信用社改革要堅持“權力下放、多元模式並舉”的方向，因地製宜，區別對待，可采用多元模式。一是成立農村商業銀行。這種模式較適合城鄉經濟一體化較高、個體私營經濟活躍、民營經濟發展迅猛的我國東南沿海地區。二是成立農村合作銀行或股份合作製信用社。這是一種農戶和農村個體私營企業按照章程或協議，以資金使用權作為股份，由資格股和投資股共同組成，自願組織信用社，基本實行民主管理，按股分紅，並留有公共積累的企業法人。三是縣級聯社一級法人製。這是絕大多數不具備改製為商業銀行、農村合作銀行條件的農村信用社的現實選擇和過渡期安排，“江蘇模式”的主要內容就是這樣。四是成立政策性銀行的代理機構。委托現有的農村信用社代理政策性商業銀行――農業發展銀行的業務，同時以貸款管理方式管理扶貧資金，提高扶貧資金的運用效益。
3.繼續發揮支農主力軍的作用
要發展壯大農村信用社的力量，使其進一步發揮支農主力軍的作用。要加快完善合作金融法律體係，國家應盡快出台《合作金融法》或《農村合作銀行法》，從法律上明確農村信用社的性質、地位、經營原則、服務宗旨、管理製度等。商業銀行也應該對經營策略進行調整，積極發展地方金融機構；應結合縣域發展，規範和引導民間貸款，加快培育一部分各種經濟成分參與區域性中小金融機構，發揮其擁有密集的地區信息的比較優勢，形成小型商業銀行和農村信用社並存的縣域金融架構，滿足縣域經濟發展的資金需求。農村信用社要改進信貸服務，將服務“三農”和建設社會主義新農村相結合，推進農業產業化經營和農村經濟結構調整，將信貸資金優先用於滿足縣域內農民種養業的有效資金需求，剩餘資金主要用於支持農產品加工、流通等多種經營活動，支持農業產業結構調整，真正做到服務“三農”。
四、郵政儲蓄
郵政儲蓄屬於郵政金融的一部分。郵政金融業務是指郵政部門利用郵政基礎設施辦理的金融業務，主要包括儲蓄、彙兌和其他代理業務及資金運用有關的資產業務。截至2005年末，郵儲存款餘額達到1.2萬億元，僅次於四大國有商業銀行，擁有3.6萬個網點，儲戶達2.7億戶。可見，郵政儲蓄在縣域金融市場中的位置十分重要。
（一）郵政儲蓄的政策定位與體製特征
1.郵政儲蓄的政策定位
郵政儲蓄從1986年起在全國各地恢複開辦個人儲蓄業務。複辦郵政儲蓄的政策定位是：吸收居民存款滿足國家急需的大量建設資金；配合央行宏觀調控，回籠基礎貨幣；借鑒國外郵政局開辦儲蓄業務的實例，利用郵政網點遍布全國城鄉的資源彌補銀行網點覆蓋不足，與商業銀行優勢互補；通過優惠的轉存款利率政策，實施政府對郵政普遍服務虧損的間接補貼；郵政儲蓄定位是為廣大的城鄉居民服務，與郵政普遍服務性質高度結合，為居民個人提供一定公益性的金融服務。
2003年8月1日起，郵政儲蓄存款實行新老劃段，原有約8290億元的存款繼續按4.131%的利率轉存人民銀行，8月1日後新增存款按同業存款利率計息。郵政儲蓄經有關部門批準後可對儲蓄資金自行運用，但限定在銀行間的協議存款、同業拆借、國債及金融債、銀行間票據四個領域。2003年8月，央行下調郵儲高存款利率，從而打破了郵儲的“包養”政策，郵儲不得不拓寬業務領域。
2005年9月，在全國郵政局長座談會上首次公布的國務院《郵政體製改革方案》實施計劃，將郵政儲蓄銀行定位為特殊的商業銀行。郵政儲蓄銀行的市場定位是：在保留利用郵政網絡吸儲功能的基礎上，充分發揮其網絡優勢，完善城鄉金融服務的功能，以零售業務和中間業務為主，麵向普通大眾，特別是為城市社區和廣大農村地區居民提供基礎金融服務，與國內其他商業銀行形成良好的互補關係。郵儲銀行的市場定位以零售業務和中間業務為主，這是迄今為止官方對郵儲銀行做出的最權威定位，也為困擾多年的郵儲銀行定位之爭畫上了一個句號。
2.郵政儲蓄的體製特征
郵政儲蓄由於其政策定位和特殊的體製因素，有以下幾個方麵的特征：一是機構依托性。儲蓄網點依托郵政網點，機構準入上是由郵政局網點規範而來，無準入退出標準；二是業務混合性。郵政企業辦理金融業務，郵政彙兌網點辦理儲蓄業務；三是資金過渡性。資金運用上由人行全部收購，調劑使用，資金價格由人行確定，利率高於其他金融機構；四是管理附屬性。郵政局“內部人”管理郵政與金融雙重業務；五是人員交替性。郵政人員與彙兌儲蓄人員互為借用，串崗行為十分普遍；六是員工封閉性。儲彙幹部基本上由郵政局自我培養，自我教育，極少從金融院校、金融機構招聘和調入。
（二）郵政儲蓄的發展現狀及存在問題
自1986年設立以來，郵政儲蓄“隻存不貸、坐吃利差”的運營方式就一直備受爭議。盡管擁有強大的吸存能力，但很多年以來郵政儲蓄一直是靠將所收存款轉存央行，“吃”帶有國家隱性補貼性質的息差。郵政儲蓄自恢複開辦以來，各項業務快速發展，已成為金融體係中的重要一環。截至2005年6月末，經中國人民銀行批準開辦郵政儲蓄業務的網點已超過了36000個，其中在縣域中的營業網點就占到2/3以上，成為國內營業網點最多的金融機構。郵政儲蓄存款餘額達12285億元，郵政儲蓄存款餘額市場占有率達到9.25%，儲蓄規模僅次於四家國有商業銀行和農村信用社，其新增存款資助運用形式的資產也已達到3519億元。郵政儲蓄正在發揮自身儲蓄網點數多、覆蓋麵廣等優點在縣域金融中扮演著越來越重要的作用。
目前，縣域地區農行、農村信用社和郵政儲蓄的設立情況大致是：農行在縣城和大多數鄉鎮設有營業網點；農村信用社在縣城和每個鄉鎮都有營業網點，一般還在每個村設有一個信用代辦站；郵政儲蓄在縣城和各鄉鎮普遍建有儲蓄網點外，在有些較大的村設立儲蓄代辦點。總體上，縣域的金融機構、鄉鎮一級以下真正能直接、經常性地向最廣大村民提供金融服務的常設金融機構隻有農村信用社和郵政儲蓄兩家。
但正是因為郵政儲蓄的這種特有的體製和經營模式，在推動縣域經濟發展和農業產業結構調整過程中也造成了縣域資金外流，對農村經濟產生了不良影響。具體存在問題體現在下列幾個方麵：
1.郵政儲蓄分流，加劇了農村金融市場的資金供求失衡由於郵政儲蓄不辦理貸款業務，轉存人民銀行的利潤又很高，豐厚而無風險的利差收益成為郵政攬儲的不竭動力。受資金趨利性影響，長期以來，農村資金一直處於供小於求的矛盾之中。郵政儲蓄資金隻存不貸，進一步加劇了農村資金供需矛盾。近年來，全國郵政儲蓄規模迅速擴大，在存款市場的占有率不斷提高，更是導致了農村資金大量外流，“三農”對資金的需求無法得到滿足；國家雖然下調了郵政儲蓄向中央銀行轉存款利率，但郵政儲蓄高速增長態勢短期內仍未得到有效遏製，郵儲總額還在繼續上升。大量的農村資金通過郵政儲蓄從農村流向城市，減少了農村的金融資源，加劇了農村金融市場的資金供求失衡。
2.郵政儲蓄資金外流影響農村經濟結構的調整
當前，農村土地逐步集中，農村剩餘勞動力外出打工逐步形成規模，農村種養形式粗具規模。種養大戶隨著種養規模的擴大，其資金需求也隨之增加，僅靠自身積累已難以滿足擴大再生產資金需求，必須依靠金融係統的支持。農村資金本就處於供給小於需求狀態，郵政儲蓄資金外流加大了農村資金供給缺口，存款增幅越大，占市場份額越高，外流資金就越多，用於支持農村經濟進一步發展的資金就越少，從而阻礙種養大戶規模的擴大和農村二、三產業的發展，進而影響了農村經濟結構的調整。
3.郵政儲蓄業務擴張使農村金融機構籌集支農資金緊張目前，郵政儲蓄機構網點遍布農村各個鄉鎮，增大了其他金融機構的經營成本。在農村開展業務競爭的主要是農村信用社、郵政儲蓄和農行，特別是農村信用社與郵政儲蓄。郵政儲蓄趁農村信用社受不良貸款過高和巨額經費虧損困擾的低迷時期，大力進行業務擴張，在農村市場上後來居上。郵政儲蓄無論從增幅還是市場占用額上都是上升趨勢，而農村信用社的市場份額逐年萎縮，從而導致農村資金外流嚴重，其他金融機構籌集支農資金緊張。
（三）郵政儲蓄的發展與改革思路
為了加快縣域金融的體製改革，全麵支持縣域經濟持續快速發展，郵政儲蓄應在繼續依托郵政網絡經營的基礎上，加快郵政儲蓄銀行的運營的完善性，針對郵政儲蓄導致的縣域資金外流的狀況進行改革，具體思路主要表現在以下幾個方麵：
1.擴大郵政儲蓄的業務範圍
為滿足農村對資金的需求，使資金回流農村，拓寬農戶籌集生產資金的渠道，需在一定程度上解決郵政儲蓄隻存不貸的單一業務品種現象，增加小額貸款、專項貸款、資金結算等金融業務品種，繼續拓寬郵政儲蓄經營範圍，逐年適當壓縮在人民銀行轉存款餘額比例，特別是縣郵政儲蓄轉存款比例，促使郵政儲蓄回流農村，支持農業生產發展。拓展其業務範圍，使其不但吸收農民存款，同時也給農民發放貸款。
2.郵政儲蓄在農村吸收的資金通過協議方式轉讓農村信用社
農村信用社幾乎是唯一可以滿足農戶貸款資金需求的農村金融機構，而且是支農貸款的最主要提供者，農業貸款發放餘額和所占比重都在上升。然而，它的資金實力較差，而且相對比重在不斷下降，這樣農村信用社就不得不麵對著一個巨大的“三農”貸款資金缺口，因此，在郵政儲蓄進行體製性改革中，讓郵政儲蓄發揮其服務麵積廣、網點多的優勢，成為名副其實的農村金融機構，在國有旗幟下使之成為農村信用社的競爭對手，打破農信社的獨家壟斷局麵；並且將縣域政策性金融服務麵向商業銀行及農村金融機構實行招標，刺激競爭，提高政策性金融業務運作效率；開展農村信貸，異地結算等銀行業務。
3.加快郵政儲蓄銀行的組建和完善
郵政儲蓄在保留利用郵政網絡吸儲功能的基礎上，充分發揮其網絡優勢，完善城鄉金融服務功能，以零售業務和中間業務為主，麵向普通大眾，特別是為城市社區和廣大農村地區居民提供基礎金融服務，與國內其他商業銀行形成良好的互補關係。將郵政儲蓄機構辦成農村真正的金融機構，組建郵政儲蓄銀行使之與郵政部門分設，形成獨立核算、自主經營、自負盈虧的法人實體。同時也有利於金融監督與管理，規範經營行為，促進郵政儲蓄發展壯大，為國家經濟建設發揮更大的作用。
4.將郵政儲蓄改革為特殊的商業銀行
郵政儲蓄可利用自身在縣域機構網點的優勢，將郵政儲蓄定位於以批發為主的特殊商業銀行，隻將資金批發給其他金融機構獲取利差，不做直接麵對企業的貸款業務。可采取購買農發行政策性金融債券，與其他商業銀行開展大額協議貸款和小額質押貸款業務，從而一來可補充縣域資金投入不足問題，二來可以改變資金外流嚴重現象。利用郵政儲蓄的網絡優勢，在農村地區建立簡易的社會保障體係。利用郵政儲蓄和信用社龐大的網點優勢以及對所在地個人信息充分了解的優勢，可以考慮為農村居民開辦簡易人壽保險，為遊離於社會保障體係之外的農民提供一定水平的生存保障，並允許用保單到金融機構開辦質押貸款。
五、縣域保險
隨著縣域工業化、農業產業化和城鎮化進程加快，縣域經濟將在今後一個時期得到長足發展，從而為縣域保險的發展創造良好的經濟基礎。
（一）縣域保險的內涵及其重要性
1.縣域保險的內涵界定
縣域保險是指以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的區域保險。發展縣域保險，為農民提供保險保障，為農業和農村發展服務，是我國保險業更好地服務“三農”、服務經濟社會發展大局、服務社會主義和諧社會建設的重要舉措，也是保險業自身實現可持續發展、探索中國特色保險業發展道路的需要。
縣域保險的發展具有其自身的特征：在文化特征方麵，相對於大城市，縣城區域規模小，居民之間的關係或聯係較緊密，居民接受的外部信息量相對較少，因而是一個較為封閉的市場；在經濟特點方麵，縣域經濟不及大型城市和中心城市發達，大多數縣城有其地方性的支柱性產業，多數以工、農業為主，第三產業尤其是金融業的發展程度低於大型城市；在消費群體特點方麵，人們的文化素質以及接受新事物的能力平均來說低於大城市，對地方性的消息具備一種內在的信息傳播機製。
2.縣域保險發展的必要性
由於縣域保險能為縣域經濟提供全方位的保障，故此，需要循序漸進地建立起農村、城鎮保險體係和中小企業、民營企業的風險保障體係，從而為保險業參與縣域經濟發展，構建縣域和諧社會提供全方位的保障體係。
（1）縣域內農民保險需求增加。
隨著社會主義新農村建設力度的加大，農民收入有了較大幅度的提高。雖然縣域居民的物質生活水平和收入都要低於城市居民，但縣域居民的消費水平要遠低於大城市，隨著經濟的發展，縣域居民的收入增加，有限的收入會在低消費下有更多結餘。在農村，計劃生育政策的實施使得農村的家庭規模縮小，農民在老年不能完全靠兒女養老，需要尋找其他保障，商業養老保險可以解決農民的擔憂。近年來，醫療衛生體製趨向市場化，農村合作醫療製度解體使農民失去了最基本的醫療保障，越來越多的農民生病不能就醫，隻能靠自己承擔醫療費用。與此同時，醫療費用增長的速度遠遠超過了農民實際人均收入的漲幅。尋求商業醫療保險可以解決農民“看病難”的問題。隨著基礎設施的建設，農村可以吸引更多的投資。引進資金，也就引進了風險。各種各樣的風險的出現單靠農村現有的經濟實力是無法規避的，需要額外的風險保障。
（2）縣域經濟快速發展為縣域保險提供良機
截至2003年，全國縣域內人口達9.16億，占全國總人口的70.9%；全國縣域經濟的GDP為6.45萬億，占全國GDP的55.15%。無論從人口總量還是經濟總量來看，縣域都占到半數以上。發展起來的縣域將成為中國經濟的基礎。浙江溫州就是我國縣域經濟的典範。縣域經濟有很多優勢，一旦開發起來，就可以充分調動起人力、財力、物力，發展的速度會很快。保險業也要借縣域經濟發展的東風，加大發展。目前，中國保險業的重心在城市，然而經濟快速發展的縣域地區將是保險業快速發展的重要市場。
（3）發展縣域保險是保險業推動縣域經濟發展的客觀需要發展縣域保險將為縣域經濟提供全方位的保險保障。通過發展縣域保險，可以促進農業生產的產業化、規模化和現代化；可以充分發揮保險在金融和經濟之間的杠杆作用，激活農村金融，壯大農村經濟；可以幫助政府解決城鎮富餘職工就業問題和實現農村剩餘勞動力的有效轉移。縣域是指以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的區域保險，是促進農村保險市場發展的重要途徑，是保險業發展的重要基礎。十六屆五中全會提出把建設社會主義新農村作為“十一五”期間的重要曆史任務。
（4）發展縣域保險是保險業服務“三農”的重要舉措作為縣域保險的重要組成部分，農業保險的發展對保險業服務“三農”、促進縣域經濟社會發展具有重要意義。發展縣域保險，為農民提供養老、醫療、意外、財產和種養兩業等保險保障，充分發揮其“穩定器”、“安全閥”和“助推器”作用，有助於參保農民通過保險的方式防範、轉移和分散生產、生活中所麵臨的各類風險，減輕各級黨委、政府在防災救災、災後重建和社會保障等方麵的壓力，促進和諧社會建設。
（二）縣域保險發展現狀及其存在的問題
隨著國家“大力發展縣域經濟”政策的提出以及縣域保險在保險業中重要性的增強，保險業開始關注縣域保險的發展。近年來，保險業緊緊圍繞國家提出的大力發展縣域經濟的要求，結合各保險公司和各地區實際，在大力推進縣域壽險、參與新型農村合作醫療、發展縣域財產保險、實施農業保險試點等方麵進行了積極探索。從2004年起，安徽、廣西、浙江、四川、遼寧、山東等省市都實施了縣域發展保險戰略，並取得了一些成效。據有關資料顯示，2004年全年，中國人壽的縣域保險業務實現保費804億元，占全國縣域保險的市場份額71%，有110個縣級公司的保費收入超億元。2004年保險公司參與了8個省市共41個縣的新型合作醫療，參保人數達到807.5萬人，占全國參加新型農村合作醫療農民總數的11.7%。在縣域保險的發展和完善過程中，保險業充分發揮了保險的經濟補償職能作用，有力地促進了縣域經濟的發展。
但是，在縣域保險的發展的過程中，縣域保險市場也逐漸暴露出一些問題，具體表現在以下幾個方麵：
1.縣域保險在市場供求方麵的突出問題
在縣域保險市場中，供求矛盾凸顯。在保險意識方麵，縣域內由於居民缺乏保險知識，導致其保險意識不強，進而對保險業務的相關常識及其重要性一無所知，使得保險需求受阻；在保險產品方麵，各保險公司都是由總公司統一開發保險產品，沒有針對縣域內的具體消費者開發專門險種，以至於目前在縣域銷售的保險產品由於缺乏城鄉差異、地域差異和經濟狀況差異，導致農村市場中保險產品逐漸淡出；在業務服務方麵，沒有真正地將縣域內的工作重點轉移至鄉鎮，從而失去了縣域保險業務開展的支撐點；在誠信方麵，出於對保險知識的缺乏和相關信用體係的保障，使得縣域保險在信用方麵麵臨巨大問題，進一步製約了保險業在縣域地區的順利開展。
2.縣域保險產品的差異化問題
在縣域地區內，農村與城市保險相比，保險市場中的產品和服務有自己固有的特色，其產品和服務應該貼近市場。長期以來，保險業缺乏對縣域市場發展規律的探索，從而缺少適應縣域消費者需求的產品和便捷的服務，縣域保險市場上的產品和服務大多是城市保險市場的產品和服務的移植，真正適合縣域保險市場的產品和服務並不多。有效產品和服務的供給跟不上消費者的需求從而導致縣域保險市場中的保險業務難以順利開展，一方麵製約了保險公司在縣域的發展動力，另一方麵也更加劇了農村與城市間的保險差異化問題。
3.政策扶植力度不夠
在縣