第三節 財政分權與縣域經濟(2 / 3)

澳大利亞的聯邦財政體製基本上吸收北美聯邦製的經驗,但同北美聯邦製國家不同的是澳大利亞更注重聯邦集權。澳大利亞聯邦政府財政負責對經濟穩定化和收入分配的職能,州與地方政府負責資源配置的職能,因而與經濟穩定化和收入分配政策有關的稅種劃歸聯邦政府征收,稅源高度集中在聯邦。

二、經濟增長對財政分權的影響

經濟增長對財政分權的影響途徑與對公共部門(政府)的職能假設有很大聯係。經濟增長帶來對公共部門(政府)職能的要求的變化會引發公共部門縱向結構的變化,即中央政府和地方政府資源配置的變化,表現出財政分權程度的變動。理論上經濟增長對財政分權的變動可能會產生收入需求效應、中間需求效應和政府供給效應。

(一)收入需求效應

假設政府是公共物品的提供者,並能完全反映選民的偏好,經濟發展以人均國民收入提高為基本標誌,那麼財政分權可以看成公共資源在全國性公共產品和地方公共產品之間的配置,這種配置的決定因素是居民對全國性公共產品和地方公共產品的需求。

以人均國民收入提高為標誌的經濟增長對財政分權的作用機製可能是通過收入提高影響人們對全國性公共產品和地方公共產品的選擇安排,從而影響公共部門的縱向結構。其基本途徑可以描述為:經濟發展提高居民可支配收入,進而影響居民對全國性公共產品和地方公共產品的需求,這種需求通過選舉機製或其他偏好表達機製影響中央政府和地方政府間的資源配置,作用於財政分權的程度。影響的結果在理論上取決於全國性公共產品收入彈性和地方公共產品收入彈性之間的對比,一共有三種可能:提高分權(前者小於後者)、提高集權(前者大於後者)、維持分權程度不變(前者等於後者)。其結論為:首先,如果全國性公共產品的收入彈性大於地方公共產品的收入彈性,經濟發展帶來收入增加,會引起財政集權程度的增加,財政分權程度的降低;其次,如果全國性公共產品的收入彈性小於地方公共產品的收入彈性,經濟發展帶來收入增加,會引起財政分權程度增加,財政集權程度的降低;最後,如果全國性公共產品的收入彈性等於地方公共產品的收入彈性,經濟發展帶來收入增加,不會產生財政分權的變動。

(二)中間需求效應

如果發展的各階段對政府的角色有不同要求,那麼不同的發展水平對政府縱向結構(表現為財政分權程度)也有十分重要的影響。不同發展階段對政府職能要求不同,但對於這種不同要求是否會體現在政府縱向結構上還沒有一個準確的認識。

政府提供的公共產品除直接供居民消費,滿足居民的需求外,還有相當的部分是為私人生產部門所享用以滿足私人生產部門對公共產品的需求。在發展過程中,私人部門對政府(公共部門)的要求,也會伴隨發展階段的不同而變化。對於地方性公共產品和全國性公共產品,私人生產部門在不同發展階段選擇的不同也會影響到公共資源在中央和地方政府之間配置。除此之外,不同層次公共部門的其他職能也可能會由於私人部門的需求變化而加強或削弱,不同層次的公共部門會因私人部門需求的變化而擴大或縮小。私人部門對公共部門的中間需求的結構變化也會影響到財政分權程度的變化。

發展的背景不同,中間需求效應的作用也會不同。特別是一些傳統計劃經濟國家,它們的發展是在嚴格受到中央管製的背景下進行。衝破中央的束縛是私人部門發展的一個迫切需求,大多數轉軌國家走向分權的道路也證明了這一點。

私人部門對公共部門的需求效應也會影響到公共部門的結構安排。雖然這種中間需求最終受製於個人需求,但是在發展中國家,因發展而產生的對公共部門的中間需求對政府結構的作用是明顯的。由於私人部門是大多數發展中國家中央和地方稅收主要來源,政府會對這種需求更敏感,其影響會比居民的需求更直接。

(三)政府供給效應

隨著經濟發展,政府作為公共產品的供給方其自身也會隨發展而發生變化,這一變化會反映在以財政分權為代表的政府縱向結構上。雖然政府在公共經濟學看來,其機製反映了完全偏好,但在實際中,無論是基於何種原因,政府都具有一定的獨立性和穩定性。作為公共產品的供給方,並不能完全地根據需求的變化而變化。它對需求的變化的反映具有一定的滯後性,已經建立的政府框架不會因為不適應選民需求而立刻發生改變。政府作為供給方,具有一定的獨立性。這種獨立性帶來了政府供給效應:有可能已經有了對某類公共產品的需求,但還沒有相應的政府供給,或者即使某類公共產品的供給已經不符合需求,但政府的供給也不會立刻消失。

具體到財政分權上,有許多既定的政府製度不會隨經濟發展而立刻變化,結果造成全國公共產品和地方公共產品供給能力的不同。一個典型的例子是政府間稅基分享的安排,這種安排決定了中央和地方政府的供給能力。經濟發展可能會打破原有安排的均衡性,可能會弱化中央稅基或者地方稅基。稅基的均衡一旦打破,中央和地方政府的供給能力就會相應變化,這勢必會影響財政分權程度的變化。這種效應在短期內存在並發揮作用,但在長期中,其作用可能又有不同。一般的經濟學理論都認為一種無效的製度不會長期存在,需求會創造自己的供給。上例中由發展引起的中央和地方力量的不均衡如果累積到一定程度必會引起稅基安排的重新進行,供給方的不均衡也會得到校正。