三、對公安行政處罰自由裁量權濫用的控製途徑
兩千多年前希臘先哲亞裏士多德在其《政治篇》中說：“正當製定的法律應該具有統治權，而政府官員無論就一個人或整體而言，隻有在法律難以明訂適用各種狀況的普遍規則時，才具有統治權。”近年來將“行政合理性審查”作為行政審判的另一原則，或作為“合法性審查”的例外確定下來，是較受認同的一種觀點。持此論者根據行政訴訟法第54條：法院審理行政案件，對行政行為存在“濫用職權”和“處罰顯失公正”的，可以判決撤銷或者部分撤銷，並可以判決被告重新作出具體行政行為的規定認為：“這意味著我國跨出了司法審查行政自由裁量權劃時代的第一步。”但筆者認為：一方麵，從我國現行立法的因素上看，行政訴訟法明確將“合法性審查”作為法院審理行政案件的唯一原則，若允許法院對自由裁量權予以司法審查，則有司法權幹預行政權之嫌。另一方麵，雖然現行行政訴訟法第54條規定可看作是“合法性審查”的例外，但立法並未進一步明確對自由裁量權予以司法審查的具體規定和標準。若允許審查，則成了法院的“自由裁量權”。對行政“自由裁量權”的審查，很難保證不出現另一種自由裁量權被濫用的尷尬。
雖然立法的缺陷和不完善，使司法審查暫時無法涉足行政自由裁量的領域，但筆者並不認為行政自由裁量的公正至今隻有執法者的良知可以依靠。就公安機關實施行政處罰行為而言，在尚無法定的明確的控製自由裁量權濫用手段的情況下，公安機關應當根據法律的基本精神和自然公正的最高法則，結合執法實踐，製定內部使用的規範，就行政自由裁量行為是否公正合理，規定具體可操作的標準，以指導和評價一線執法者的自由裁量行為，達到控製自由裁量權濫用的目的。以筆者拙見，這個標準至少應當包括以下幾點：
1.是否符合立法的目的。任何法律、法規在授予行政機關自由裁量的權力時，都有其內在的目的。行政機關及其執法人員在行使自由裁量權時，必須正確理解授權機關的立法意圖和精神實質。
2.是否讓當事人知道作了自由裁量。首先，讓當事人知道在該行為中，行政主體運用了自由裁量權。其次，還應當告知行政主體在運用自由裁量權作出此裁量決定時的裁量依據，即在多個選擇事項中，為什麼是此而非彼。一個對其實施行政處罰行為的質量充滿自信的行政官員，不應當憚於昭示他對法律的選擇和解釋。我國現行行政處罰法有關行政處罰的裁決程序中，雖然有“告知”的規定，但並未涉及對此項內容的告知。筆者認為這種告知是必要的，且應當以明示的方式。
3.是否基於正當的考慮。換句話說，就是行政機關及其執法人員在作出一個行政行為時，是否存在不相關的考慮：即考慮不應當考慮的因素。
4.是否濫用程序。包括不合理的遲延和不正當的步驟、方式。如對於法律沒有明文規定行政執法主體作出行政行為期限的情況下，行政主體不合理的拖延，這種不合理的判斷標準，應當是任何一個具有一般理智的人都不認為行政主體是在正當行使權力。這種情況下，應當要求行政執法主體對遲延行為作出說明並提供相關證據，否則，即被認為是對自由裁量權的濫用。
5.是否符合公平原則。如對當事人是否同等對待，包括是否存在同罰不同責、同責不同罰的情況，是否全麵考慮了當事人行為時的客觀狀態和主觀過錯等等。
以上所列是筆者在工作實踐中的一些粗淺認識，肯定不能窮盡對自由裁量權有效控製的所有合理標準。相信隨著依法行政水平的提高，行政主體及其公務人員自由裁量權的運用將在自律中走向規範。
參考文獻：
[1]羅豪才，《行政法學》，中國政法大學出版社，1989.
[2]徐國棟，《民法基本原則解釋》，中國政法大學出版社，1992.
[3]王振峰、饒亞東，《論行政行為說明理由》，人民法院出版社。
[4]單衛東，《行政不作為行為致害的賠償責任問題》，《行政法理論與審判實務研究》，人民法院出版社。
[5]孟德斯鳩，《論法的精神》，商務印書館，1961.
[6]張樹義，《衝突與選擇――行政訴訟的理論與實踐》，時事出版社，1992.