胡桂斌
摘要：《行政複議法》第三十條的兩款規定，理解起來似乎有些矛盾，雖然最高人民法院對此作出了司法解釋，但在司法實踐中仍然存在值得探討之處。
關鍵詞：行政複議行政訴訟法條辨析
1999年4月29日全國人大常委會頒布的《中華人民共和國行政複議法》第三十條設兩款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決。”（以下將該條中“土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的”簡稱自然資源權屬）究其含義，兩款屬前鋪後補關係。那麼，該條第一款中“具體行政行為”又特指什麼行為？實務界一度很模糊，未追蹤到其立法本義。2003年2月25日最高法院對該條第一款有關適用問題作出司法解釋（法釋[2003]5號），對司法實踐頗具指導意義。但適用該條有些問題，仍值得探討。
一、困惑的論爭――該條之適用
產權製度是自然資源保護管理中最具影響力，不可或缺的基本製度。該條第一款中所指具體行政行為，從文義上應按泛指解釋，但這樣作解，必然會導致法律、法條之間的衝突，也無法解決現實中遇到的問題。因之宜用係統解釋的方法。如果說該法第六條設專項將不服行政機關關於自然資源權屬決定列入行政複議範圍為“前呼”的話，那麼，該法第三十條就應是對第六條該項的“後應”，構成“受理―複議―訴訟”的銜接模式。依立法本義和司法解釋之意，該條之具體行政行為特指對自然資源權屬的行政確權決定而言的。行政確認是指一般在發生爭議的情況下，行政主體依法對相對方的法律地位、法律關係和法律事實，進行審查，給予確定、認可、證明並予以宣告的具體行政行為。該條第一款所指具體行政行為即從其“一般義”。這一行政確權行為兼具兩重性，即權屬的爭議性和行政的裁決性，這也是甄別是否是行政確權行為的依據，而行政管理工作中，也常常涉及自然資源的行政登記，雖然也是行政確認的一種形式，但不具有行政的裁決性，故不能適用複議前置。除此之外，對該條第一款所規定的行政相對人已經依法取得，又該怎樣理解和適用呢？對此實務界見仁見智：曾有人認為，已經依法取得是指行政相對人必須持有其手續完備的所涉自然資源的權屬證明文件。還有人認為，已經取得不能僅以持有權屬憑證，但對自然資源已實際經營、占用多年，他人也無異議；有些雖有爭議，但幾經有關部門解決也未果，或多或少都有一定證據和辯解理由說明自然資源權屬歸己。在司法實務中基於行政相對人的這些主觀因素也決定著是否該適用複議前置的問題，處於“二難”境地。行政複議與行政訴訟是行政救濟的重要法律製度，其都將對行政相對人合法權益的保護置於首位，更體現對訴權的保障。該條第一款“認為”應作更寬泛的理解，不應拘泥於權利的“實際取得”。為此，行政相對人所持有權屬憑據，隻能作為主要證據來加以分析判斷，決定取舍。若將行政相對人已持有其權屬證件作為複議前置和提起訴訟的必備條件，這無疑是對該法條精神的歪曲。由此觀之，該條第一款之適用應同時具備以下兩個要件：1.主觀要件，行政相對人隻要認為被訴的具體行政確權決定違法，隻要認為已依法取得自然資源的權屬，隻要認為行政主體的具體行政行為對其權益構成侵犯，即可。2.客觀要件，行政機關的具體行政行為必須是行政確權行為。
二、理性的思辯――合理性所在
行政複議是行政司法和行政監督的主要形式之一。與行政訴訟銜接也是行政複議應遵守的一項原則。而複議前置與該原則的相對應，國內立法表明：行政複議采取以“自行選擇”為原則、以“複議前置”為例外的精神。於此同時，在有些法律中還設定了行政終局裁決，而最終裁決又與選擇複議和複議前置相對應，分為“選擇型”和“單一型”。所謂單一型是指行政相對人不服行政機關的具體行政行為，隻能申請行政複議，行政複議決定為最終裁決，對該裁決無可訴性。該條第二款之情形即是單一型。從我國對行政法律製度設計看，行政複議在監督範圍、監督途徑、審查的法律依據、審查程序上，較之於行政訴訟有諸多優勢。從法律作用考究，行政複議法該條第一款曾專設了複議前置，其重點在於強調行政複議的重要性。理由是：1.此類行政行為專業性強，又易有糾紛，社會影響和處理難度都較大，行政機關本身具有熟悉專業之優勢，先行複議有利於發揮行政權權能，也更有利於人民法院進一步查明案件事實，分清是非責任，作出公正裁判，以更好地發揮司法功能，使行政、司法良性互動。2.行政複議便捷高效，有利於及時化解矛盾，以減輕當事人的負擔和人民法院工作的壓力。該條第二款對根據國務院、省級政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地決定確認自然資源權屬的省級政府行政複議決定之所以賦予最終裁決效力，其合法性在於：1.行政區劃的勘定、調整是憲法所規定的省級政府、國務院的職權，土地管理法中征用土地的決定權也僅限於省級政府、國務院。行政相對人認為行政機關依據上述行政區劃的勘定、調整或者征用土地決定所作的確認，已侵犯其自然資源性財產權，這由省級政府主持先行複議，正本清源，其做出的行政複議決定具有權威性。2.國務院的主要職責是製定方針政策，並從全局上處理政務，一般不宜也難以處理大量的具體行政事務。對一些爭議較小的行政案件由省級政府處理，也易分散其主要精力。立法者從法律應然性的高度，給行政複議權和行政複議決定設定一個最高層和最終裁決，也較符合國情，且利於提高行政效率。