財政補貼作為一種特殊經濟現象，對它的調整與改革單純從經濟手段上尋求出路，可操作的手段很少。由於財政補貼的增減變動直接涉及到中央、地方、企業和消費者等多方利益，因此，對財政補貼的調整與改革，必須是全方位的，必須在體製上、政策上和不同利益主體的行為準則上動手術。
一、當前大城市財政補貼改革的障礙性因素
（一）“收人遞增包幹”、“總額補貼和增長分成”財政體製，客觀地造成地方財政分成“壓而不減”的狀況
黨的十一屆三中全會以前，我國的財政管理體製有過多次變化，但總的是實行過度集中的總額分成，分成比例一年一定的辦法。在這種體製下，地方缺乏統籌安排生產和各項事業的財力。從1980年起，國家對地方財政實行了“劃分收支、分級包幹、一定五年不變”的“分灶吃飯”財政管理體製。1985年，在國營企業利改稅基礎上又作了新的改進，實行了“劃分稅種、核定收支、分級包”的財政管理體製。
1988年，針對經濟發展的新情況，在1985年財政管理體製的基礎上，對收入上繳比例較大的17個省、直轄市和計劃單列市，實行了“收入遞增包幹”和“總額分成加增長分成”等幾種不同形式的包幹辦法，分別確定不同的收入遞增比例和增長分成比例，一定三年不變。對其它上繳地區，也根據不同情況作了適當調整。1988年，還把稅源比較分散的13個地方稅種下放地方管理，收入增長的部分全部留歸地方使用。通過這些改革，各級地方財政預算內財力已占國家預算總財力的一半。
財政體製的改革，適當下放了財權，使地方財政的權、責、利相結合，改變了中央和地方共吃一鍋飯的局麵，進一步調動了地方理財的積極性，促進了地方經濟的發展。但是，目前實行的中央對地方財政累進包幹的財政體製，不可避免地使地方財政采取“內外有別”和“擠外補內”的財政行為。
地方財政首先考慮的事是本年度所獲得的財政收入如何盡可能少地上繳中央財政，在手段上：
其一，隻要能完成包幹任務和遞增比例，則盡可能地藏富於企業。
其二，盡可能地在財政補貼抵收與列支的比例上討價還價，從而使中央多分擔一些地方虧損。
其三，在調整財政補貼增長的手段上，出發點首先是不讓地方財政吃虧，所謂吃虧則是指一旦壓縮虧損後，中央財政是否會“鞭打快牛”，提高上繳基數。其次，是給虧損企業留足好處。最後，才是通過“家裏算賬”，調劑餘缺。在不影響企業利益和財政利益的先決條件下，調整一下補貼總量。
這種泳製，造成地方財政和企業難以下決心從根本上改革不合理的補貼體製。因為改革的結果對地方利益主陣來說，既要承擔風險，又要減少既得利益，實為得不償失。
包幹體製實施後，當中央財政感到吃虧時，便通過增加特種稅收，提高利率從地方強行拿回一部分收入。從而地方收入減少的壓力即刻又大於從中央擠占到的好處，於是“怨聲載道”。舊的矛盾未解決，新的矛盾又進入“白熱化”。
因此，不打破目前財政體製的“緊箍咒”，如何合理的對策都將難以付諸實施。
（二）政企不分的傳統體製使享受財政補貼的虧損企業在執行政府的各項政策描施時成為“機器人”和“植物人”，而在使用補貼時，又變成“魔術師”
1.享受補貼的虧損企業在購銷行為上是機器人
享受補貼的虧損企業，特別是經營糧油和肉、蛋、菜的國營副食品商業企業，從其產生的初期，直到今日，具有兩個主要特點：其一，它在社會經濟中的地位舉足輕重。它不同於其它企業，糧油和副食品商業企業的規模和經營商品的數量直接關係到廣大人民群眾的基本消費。因此，在它的經營性質中，第一位的不是獲取最高的商業利潤，而是最大限度地保證人民群眾的日常基本消費。其二，副食品商業企業在經營計劃方麵，包括購銷計劃、價格製定、品種選擇上，基本上無決策權。
企業行為的主導來源於國家的政策和對消費水平穩定提高的硬性指標。以北京市糧油虧損為例，從總量看，有83%的虧損是企業自己無法做主的。虧損企業購銷行為的“機器人”狀態，造成了商品流通渠道不暢，市場穩定性較低。同時，這種以政府行為作為商品流通樞紐的流通體製，在行政幹預大於經濟幹預的條件下，又會對企業購銷產生更大的衝擊。關於這一點，在1985年副食品購銷體製改革後，表現得極其明顯。由於取消統購包銷，政府駕馭市場的能力削弱，在肉蛋奶供給短缺時驚慌失措，往往采取短期行為。如盡可能加大庫存，以至於費用加大，虧損上升。但是諸如此類措施，均是市政府出方案，財政出錢，虧損企業僅有執行的權力。
享受補貼的虧損企業購銷體製和產銷市場的客觀現狀，不可回避地使其陷於商品購銷的死胡同中，隻有完全依附於政府行為才能維持生存。從而最終使企業的運行機製失效。享受補貼的虧損企業在管理行為上是植物人在財政補貼的“保護傘”下，企業決策權上移，管理行為具有明顯的依附性和無風險性。在企業的生產經營活動與市場相脫節的情況下，企業行為如果是以企業自身為主體，那隻能是在市場競爭中被淘汰。但是，如果企業行為的主體是政府部門或上級主管單位，那麼，企業必然要采取對上級的依附性生存方式，這既是企業維護自身利益的本能表現，也是企業為生存必須采取的方式。就企業而言，這種依附性在企業管理行為上表現得尤為突出。
企業依附性的主要產物之一是經營活動的無風險性。因為企業的全部購銷活動，包括商品購銷量、購銷價格均是按政府的指令性計劃進行的。由此發生的各種虧損有國家的財政補貼來補償，因此，對虧損企業的約束不是來自於市場，而是來自於對政府意願的執行程度。企業如果有風險的話，也僅僅是行政性風險，而不是市場風險。
政府行為對企業行為的主導，使企業在對管理體製進行改革的過程中，產生一種扭曲的管理行為，即決策上移。
前幾年，我國經濟體製改革中一個重要手段就是國家對企業的“放權讓利”。“放權讓利”就其目的而言，主要是擴大企業的自主權，增強企業的經營決策意識。但是，要使“放權讓利”的改革能夠取得實效性進展，前提必須是市場機製得到發展和強化，計劃市場和商品市場的銜接必須順暢和有序，價格關係必須得到基本理順。否則，“放權讓利”將導致一係列預想不到的混亂。