三、國內外教育救助研究述評
教育是人類文明的產物，教育水平是國家興衰的標誌。我國憲法和法律規定了公民有接受教育的權利，並把科教定為立國興幫之本。改革開放後，我國提出了實施義務教育，1986年頒布了《義務教育法》，要求適齡兒童必須接受九年義務教育。由於教育是以經濟條件為基礎的，因而貧困家庭的子女難以完成學業，甚至不能接受教育。教育救助就是針對我國現階段的這種社會現象而產生的社會保障體係的內容之一。
人類教育與人類文明本相伴而生，但在封建時代及其以前，統治階級卻把知識視為統治的利器，具有為少數人所有的貴族統治屬性，因此雖然早在2000多年以前孔子即已提出“有教無類”的主張，但是以傳授知識為特征的傳統教育卻始終處於少數的控製之下，加上生產力水平的低下，無須勞動者具備起碼的文化教育水平。因此，接受教育隻能是家庭有一定經濟條件的富家子弟的特殊消費品。
在文藝複興的促動下，代表處於萌芽狀態的新興資產階級思想意識的宗教改革運動率先將教育引入普通民眾，出現了後來人們所經常提到的“公共教育”思想。以馬丁路德為首，在與保守的中世紀宗教的對抗中，明確意識到要想把神與人相結合的宗教思想推行下去，就必須實現“人人應接受教育”的設想。在這種思想的強烈影響下，以德意誌為中心的中歐部分地區實行了具有最原始公共教育性質的義務教育製度。由於這種以傳授宗教思想為目的的公共教育帶有強製的性質，那些家境貧寒的人在送子女上學的同時必然要遭受經濟上的阻礙，於是當時的教會與行政當局理所當然地承擔起資助學童的義務，這就是人類曆史上最早出現的教育救助的雛形。
隨著近代工業革命的發展，歐洲各資本主義國家對勞動生產技能的要求也越來越高，尤其是美國從南北戰爭之後到第一次世界大戰前的60年間一躍而為世界頭號工業強國，使各國意識到公共教育推廣在提高一個國家整體經濟實力方麵的確發揮著無可替代的作用。因此，像美國這樣一個曾輝煌百年的國家也不得不在公共教育領域持續進行改革，不斷延長適齡人口免費接受義務教育的年限。
綜合國力的競爭實際就是教育的競爭，這種觀念幾乎為所有國家所接受。為了讓更多的人接受義務教育，甚至高等教育，許多國家都把機會平等的觀念引入教育之中。因此對貧困家庭學生的教育救助，被許多國家以法律的形式固定下來，其中日本有關教育救助的立法最引人注目，如第二次世界大戰戰敗後不久頒布的《義務教育國庫負擔法》（1952年）、《邊遠地區教育振興法》（1954年）、《關於國家補助貧困兒童教科書費用的法令》(1956年)、《日本學校供給膳食法》（1955年）、《關於國家對上學困難的學生給予補助的法令》（1961年）等等。各國除了增加義務教育的投資，延長義務教育的年限以外，為了迅速普及大學教育，紛紛設立獎學金，助學貸款等一係列助學措施，使普通人家甚至是貧困家庭學生都能有機會完成大學學業。歐美各國高等教育之所以能有如此高的普及程度，與一整套教育資助製度緊密相關。
發展中國家在推進自身經濟發展的過程中，強烈意識到教育普及程度、高層次的科技人才決定著國家未來的命運，卻遭受著既想將義務教育和高等教育迅速擴大，又麵臨著綜合經濟實力拮據、可用於教育的投入太少的困擾。印度在20世紀80年代中期，小學入學率已達到90%左右，但中途退學的問題相當嚴重，約60%的兒童在1—5年級中輟學，1—8年級中輟學的人數達75%，這種情況說明教育救助製度對發展中國家顯得異常迫切。泰國從本國的經驗中充分認識到人力資本在經濟增長中的作用，大力投入小學義務教育，到20世紀80年代初全國小學生人均經費達到140美元，並且在落後的農村及邊遠地區增撥專項基金，為貧窮學生免費提供教材、家具、校服和午餐，並對邊遠地區的教師給予優惠的薪金待遇。由於采取了有效的救助措施，泰國的小學教育取得了很大成績。但是，泰國普通中學的普及率在發展中國家卻始終未能占得前茅，至80年代中期全國中學適齡人口的入學率隻達到30%，這充分暴露了資金短缺所導致的教育延續能力相對脆弱的問題。可見，對於發展中國家來說，如何將有限的資金進行合理分配，建立一套針對不同教育階段的救助體係，以確保國家擁有不同層次的人力資源儲備，就顯得尤為必要。
1949年，新中國成立後，實行了幾乎是全免費的教育政策：初等教育是免交學費，隻收少量雜費；高等教育不僅免交學費，而且免交雜費；研究生教育不僅免交學費，而且事實上是拿工資上學的。馬克思在《法蘭西內戰》中對巴黎公社實行的“一切學校對人民免費開放，學校教育人人都能享受”的政策給予了高度讚揚，免費普及義務教育乃至整個教育一直是共產黨人夢寐以求的教育理想和為之奮鬥的目標。但因受我國人口眾多、經濟發展不平衡等現實國情的製約，國家財政包幹教育的做法，在普及發展教育的過程中顯得力不從心，直至1988年我國中學的入學率僅為37%，大學入學率隻占適齡人口的2%左右。
為了迅速提高全體公民的文化素質，適應我國現代化發展對人才的需求，1985年5月，黨中央做出的《關於教育體製改革的決定》，開始了我國教育改革的曆程，明確提出基礎教育由地方負責，實行分級管理。1993年2月，中共中央、國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》，明確提出要建立起與社會主義市場經濟體製相適應的教育新體製，並指出要增加教育經費，拓寬教育經費的來源渠道，提高教育經費的使用效益。自此，動員全社會力量辦大教育的格局開始形成，全國教育的總體水平得到大幅度提高。1997年，全國15歲以上人口中人均受教育年限為7.08年。1998年小學學齡兒童入學率為98.92%，比1978年提高了4.9個百分點。1997年各級學齡人口入學率分別是：初中87.1%，高中40.6%，大學7.6%。
隨著市場經濟的建立和社會分層的加快以及教育改革的深入，我國部分發達地區與西部落後地區的經濟差距、城市與農村的收入差別以及城市下崗職工等貧困家庭子女上學難等問題，在教育改革中高等教育收費製度上凸顯出來。從根本上說，相對貧困人口與新的教育體製目標產生了不相適應的問題，如果不相應采取教育救助的策略，科教興國的總體戰略就要受到影響，已經取得的教育成果也難以得到鞏固。
國家統計局城市社會經濟調查總隊的一次調查表明，173戶城鎮居民家庭中有54%的家庭子女就學一個學期的人均支出為1208元，也就是說，培養一個孩子從幼兒園到大學畢業20年共需花費5.5萬元，而這不包括學生的生活費。目前許多城鎮的最低生活保障線在200～300元，很明顯生活在低保水平線左右的家庭難以承擔如此大的教育支出。
另一組對農村個案的研究，同樣反映出帶有普遍性的傾向。據上海智力開發研究所對貧困地區的抽樣調查表明，早在1995年，樣本小學生個人負擔的教育經費就達191.3元，占樣本農民人均純收入的22%。大學學習期間的學習費用和生活費用每年個人支出在9000元左右，很多樣本調查戶的年收入尚未達到這個標準，所以大學教育的收費的確是一般農民所不能承受的。
從上述分析可以看出，在今後相當長的一個時期裏，對於不同學習階段適齡貧困學生的教育救助問題，將是我國必須著力解決的一個緊迫而重要的社會問題。
縱觀當前關於貧困生教育救助的研究現狀，主要呈現以下幾個特點：
1．相關理論建設已經較為完備，為貧困生的教育救助的研究提供了理論基礎。比如，由教育科學出版社出版的孫霄兵博士所著的《受教育權法理學：一種曆史哲學的範式》，就是近期有代表性的一項重要研究成果。著者在書中大聲疾呼：“當新的教育文明展露之際，發展教育及其所帶動的科技發展和政治建設，是抓住新的文明興起機會的關鍵。中華民族在曆史上錯失了工業革命、商業文明發展的先機，現在必須搶占教育文明這一製高點。”國家1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》以及1992年2月補充頒布的《義務教育法實施細則》規定了社會主義義務教育中的義務之一即是投資助學。《義務教育法》第九條第五款規定：“國家鼓勵各種社會力量以及個人自願捐資助學。”同時也規定了國家在義務教育中的義務和具體職責，包括免收學費，提供助學金，保障適齡兒童、少年的就學權利；幫助經濟貧困地區、民族地區實施義務教育等等。
2．在實踐中摸索總結出一些具有指導意義的理論成果和行之有效的具體做法。1993年2月頒布實施的《中國教育改革和發展綱要》，對籌措教育經費渠道加以放寬；1995年6月8日國家教委與財政部組織實施的“國家貧困地區義務教育工程”；中國青少年基金會實施的“希望工程”；全國婦聯組織實施的“春蕾計劃”；社會愛心人士自願開展的1加1助學活動等等。
3．當前關於貧困生教育救助研究主要是在實際工作的基礎上進行總結，實踐指導有餘，理論探索不足，這給我們進一步加強貧困生教育救助研究留下了係統探索的空間。
隨著市場經濟的發展和產業結構的變化，20世紀90年代中期以來在中國的城市中開始出現大量下崗職工，許多人生活出現困難。據統計，2000年全國領到最低生活保障金的人口總計有280萬人。1999年，我國政府所劃定的農村人口貧困線是人均年收入625元，這與世界銀行劃定的人均每天1美元的國際標準相差很大。如果把農村人均收入625元所劃出的2600萬貧困人口，和領取社會最低生活保障的280萬城市人口作為中國的“絕對貧困”人口，則2000年中國的貧困人口總數為2880萬人。據統計，目前僅592個國家扶貧開發重點縣就有1400萬農村義務教育階段家庭貧困生，占到了在校學生的40%左右。據湖南省教育廳調查統計，2005年，湖南省義務教育階段家庭經濟困難學生占在校學生總數的25.34%，達175萬人，其中家庭經濟特別困難學生所占的比例為5%～10%。雖然國家、社會和學校近年來都非常重視貧困生問題，采取了各種措施，也取得了一些成效，但由於教育救助經費短缺、救助製度不健全、操作不夠規範以及救助覆蓋麵低等，青少年因貧輟學的問題仍然很嚴重。據湖南省教育廳2003年對全省123個縣（市、區）的調查，有51個縣初中年輟學率超過30%，其中12個縣超過10%。造成輟學的主要原因是家庭經濟困難所致。通過對嶽陽市的調查，在輟學學生中，因家庭困難上不起學的占42.5%。因此，建立健全貧困生扶助製度，建構有效的政府、社會、學校等多位一體的家庭經濟困難學生特別是義務教育階段貧困生助學機製，使助學工作製度化、規範化，已迫在眉睫，刻不容緩！在這一背景下研究貧困生的教育救助問題，了解和掌握湖南省貧困生的現狀，評估現行的教育救助製度運行效率，尋求切實可行的救助方式，全麵構建貧困生教育救助體係，是當前麵臨的一個十分緊迫而重要的理論課題和現實課題。
本研究綜合國內外貧困生教育救助的研究成果，並結合我國貧困生教育救助的發展現狀以及我省的實際情況，從教育學、經濟學、社會學和政策學相結合的角度切入問題，重點探索如何進一步建立和完善現行的貧困生教育救助體係和運行機製。
第三節研究的背景和意義
一、研究的背景
貧困問題是一個世界性問題，而減少貧困乃至消滅貧困始終是世界各國麵臨的重大主題之一。到20世紀末，全球範圍內的貧困問題仍在持續惡化，發展中國家處於貧困線以下的人口數量已從1985年的10.51億增加到13億，到2000年仍有11.07億貧困人口無法脫貧。在發展中國家，1985年的貧困發生率（即貧困人口占總人口的百分比）平均為33%，赤貧發生率（赤貧人口占總人口的百分比）也達到了18%（赤貧的貧困線為年人均收入275美元，一般貧困的貧困線為年人均收入370美元）。尤其是在非洲和拉丁美洲，貧困人口甚至占總人口的50%左右，並還在不斷增長。
在經濟發達國家，貧困問題也是一個嚴重的社會問題。以美國為例，作為世界頭號經濟大國，1991年有3300萬人生活在貧困線下，占全美總人口的13%；1993年有3900萬人口生活在貧困線下，比1991年上升18.18%；1994年雖較1993年減少了100多萬人，但仍有3800萬貧困人口，占全國總人口的14.5%。當然，美國的貧困人口是相對貧困人口，它與發展中國家和不發達國家中存在的赤貧人口並非同一概念，但它依然被視為美國的嚴重社會問題。因此，自1935年政府從社區慈善機構接管救濟貧困人口以來，美國政府便不斷改進政策、增加福利與救濟金，以緩解貧困及貧困帶來的社會問題。事實上，反貧困戰略一直成為困擾美國政府的重大難題之一，也是美國國會長期爭論的熱點問題之一。