清末又設東三省總督，管理東北三省。總督有行政權、監察權和統兵權，權力很大。巡撫，是總管一省地方政務的長官，官品為從二品，後都兼兵部侍郎和左副都禦史出鎮地方，官品也調升為正二品。全國除直隸、湖北、福建、四川、廣東、雲南等省巡撫由總督兼任外，其他各省都設巡撫，巡撫也有行政權、監察權和統兵權。論職權，巡撫略遜於總督，但都是獨當一麵的封疆大吏，職重位顯，因此清初地方督撫大員多由滿族親貴擔任，即使是漢人擔任，也都是皇帝的心腹親信，如直隸總督李衛、川陝總督嶽鍾琪是雍正朝最受信任的封疆大吏。這種狀況直到太平天國興起時才被打破，當時由於曾國藩的湘軍鎮壓太平天國有功，因此其心腹大將都被清政府任命為地方督撫，如左宗棠、李鴻章、胡林翼、李續宜、劉長佑、嚴樹森、江忠義、沈葆楨等都是湘軍舊人。清朝一代對各地督撫控製極嚴，一切重大政務必須奏報皇帝，等候批示，如果督撫們偶有越軌行動，立即法辦，如乾隆時的川陝總督張廣泗，因失誤軍機被清廷處死。同時駐防全國各省的八旗軍隊將軍都是滿族人，對督撫有監視作用，因此在有清一代沒有發生地方督撫恃勢自重，對抗朝廷的情況。直到清末才發生“東南互保”事件，但也是在特定的曆史條件下發生的。督撫以下設有布政使司和按察使司。
布政使司主掌一省的行政和財賦，長官為布政使，官品為從二品，又稱為藩台、“方伯”。除江蘇兩員外，其它各省隻設一員。按察使司掌管一省司法與監察，兼管驛傳事務，長官為按察使，官品為正三品，時人稱之為“臬台”，每省設一員。清人常把巡撫、布政使司、按察使司合稱為三大憲。布政使和按察使的輔佐官叫道員，清初設布政使左右參政、參議等官，駐守在一定地方，叫做“守道”。又設按察使僉事，分巡某一地方，叫巡道。乾隆以後，守道、巡道定官品為正四品，分管一些州府，成為省與府州之間的地方長官，守道掌錢穀，巡道掌刑名，並節製轄境內的軍權，職權很重，常與布、按二司相提並論。另外還有一些專職道員，如糧儲道、鹽法道等，都是因事而設，沒有地盤。
省級機關除了管理軍政民政事務的督撫大員外，還有學政、漕運、河道等衙門。學政是督察各府、州縣教育事務的長官，叫提督學政，一般由進士出身的侍郎、翰林充任，其地位略低於巡撫，但高於藩臬兩台。每省設一員。漕運總督隻有一員，專管南糧北運，官級與總督相同，但沒有地盤。河道衙門主管河道治理、防洪防災事務，長官叫河道總督，全國設北河、南河和東河三總督，北河總督由直隸總督兼任，南河總督由漕運總督兼任，東河總督為專任官，叫河東河道總督，官品與地方總督同級。在封建社會，治河帶有很強的政治內容，因為河流泛濫往往影響國計民生，以致引起社會動蕩。因此國家每年要撥出大量銀兩用來治河，從而河道總督也是最有油水可撈的職位，治河官員貪汙中飽，損公肥私。省以下的地方行政機構為府、直隸州和直隸廳。府的長官為知府，官品為從四品。知府主管一府的民政事務，總管所屬州縣的賦稅、刑獄等各種事務，全國共設府一百八十八個。
直隸州的長官為知州，官品為正五品，掌一州之政令，全國有直隸州七十三個，另有散州一百四十五個，長官也叫知州，官品為從五品，歸知府節製。在少數民族地區設廳，直隸廳與府同級，長官有同知，全國共有直隸廳四十一個，另有散廳七十八個，散廳與散州同級。縣的長官叫知縣，掌管一縣之政令，為親民之官，官品為正七品。清朝為了控製全國，還在一些戰略要地分設八旗兵駐防。因此也設立一套軍事機構以統八旗兵，最高長官叫將軍，官品為從一品。因駐防各地，也是封疆大吏，地位要高於總督，在與總督一起聯銜奏事時，要以將軍領銜。全國共設將軍十三人，分駐下列地方：盛京、吉林、黑龍江、綏遠、江寧、福州、杭州、荊州、西安、寧夏、伊犁、成都、廣州。將軍都手握重兵，構成了嚴密的鎮壓網絡。另外清王朝在各少數民族地區設將軍、都統、副都統、辦事大臣等官員，以管理少數民族地區事務。清在內蒙古的大員，有綏遠將軍，察哈爾都統、副都統、熱河都統、歸化副都統。在外蒙古設烏裏雅蘇台將軍、參讚大臣，科布多參讚大臣、辦事大臣，庫倫辦事大臣，幫辦大臣。在青海設西寧辦事大臣。在新疆設有伊犁將軍、烏魯木齊都統、副都統、塔爾巴哈台副都統，喀爾噶爾參讚大臣等官員。在西藏設辦事大臣、幫辦大臣，分駐前後藏，管理兩藏事務。總之，清王朝時期，我國疆域廣大，地方機構設置也最完備，從而比較有效地實施了對地方的管理。
八、炮口下的震撼——鴉片戰爭後官製的變化
從1840年開始，英國兵艦鼓浪而來，給以天朝大國自居的清王朝迎頭痛擊，從前在中國人麵前朦朧一團的英國人挾著堅船利炮呼嘯而至，中國清朝官兵的抵抗被一一粉碎，最後龐大的中華帝國戰敗，並割地賠款。十二年之後的“庚申之變”，更是大大震動了朝野上下。從此中國傳統社會就脫出常規、改道變形了，中國傳統的政治製度也隨著外夷的入侵而發生了較大的變化。鴉片戰爭前，清朝統治者以“天朝大國”自居，在對外交涉中沒有建立專門的機構，由禮部和理藩院等機構負責接待外國的朝貢使節。第一次鴉片戰爭後，設立了五口通商大臣，由兩廣總督兼任，辦理對外交涉事務。第二次鴉片戰爭後，外國公使進駐北京，在外國侵略者的壓迫下，清政府於1861年正式設立總理各國事務衙門，主持對外交涉事務。總理衙門主要設置大臣和章京兩種官員。大臣分三種：一是總理各國事務親王、郡王、貝勒，由皇帝選任。二是大臣，以軍機大臣出任。三是大臣上行走，由內閣、各部院堂官內選任。首任大臣共三人，即奕、桂良和文祥，後增至十多人。大臣以下設章京，從內 閣、副院的司員中挑選，最初滿漢各八員，後又陸續增加。章京分四種，即總辦章京、幫辦章京、章京、額外章京。總辦和幫辦章京綜理日常行政事務，其他章京分派到各股辦事。
總理衙門下設英國、法國、俄國、美國和海防五股。隨著外國侵略程度的加深，總理衙門的職權不斷擴大，主辦各國外交和通商、各關稅務、陸路通商、邊防疆界、南北海防、長江水師、北洋海軍、要塞炮台、學校、電報、鐵路、礦務以及慶典禮賓、有關官吏的人事行政和考試等事務，總攬了外交及與洋務有關的財政、軍事、教育、礦務、交通等各個方麵的大權。但無權指揮各省督撫，各省督撫也不對總理衙門負責。到1901年，按《辛醜條約》規定，總理衙門改組為外務部，班列六部之首。第二次鴉片戰爭以後，由於通商口岸日趨增多，因此清政府又設南北洋通商事務大臣。南洋大臣辦理江蘇、浙江、福建、廣東各通商口岸事務，原由江蘇巡撫兼任，後李鴻章以兩江總督身份兼南洋大臣，因此以後由兩江總督兼任成為定例，不再變動。北洋通商事務大臣原為專職，稱三口（牛莊、天津、登州）通商大臣，後由直隸總督兼任。南北洋通商大臣不但是地方上的最高長官，還分管對外交涉、通商、海防、關稅等有關事務，權力比一般督撫要大，是清末最重要的官職之一，一直由湘淮兩係軍閥把持。如先後擔任南洋通商大臣的湘係集團人物有曾國藩、曾國荃、左宗棠、沈葆楨、劉坤一等人，專任達四十年之久。北洋通商大臣由李鴻章擔任二十八年之久，權勢比南洋大臣還大。與半殖民地位相適應的還有總稅務司機構的設置。從《南京條約》簽訂後，通商口岸日多，清朝相繼在各通商口岸開設海關，各關設海關監督，由地方督撫或道台兼任，但時常受外國領事挾製。1853年，外國侵略者利用小刀會起義的時機，奪取了上海海關行政權，並進而控製其它口岸。1861年，清政府成立總稅務司署，設正副總稅務司各一人，由洋人擔任。
從此總稅務司壟斷了海關稅務權，其中總稅務司一職，一直由英國人把持，負責統轄全國各海關。全國各地的稅務司高級人員全部由外國人擔任，中國人隻擔任低微的職位。總稅務司原設在上海，後遷到北京。由於清政府財政日趨依賴於海關關稅，因此外國侵略者便利用總稅務司來幹涉中國內政。英國人赫德把持總稅務司一職達四十八年之久，他製訂並推行了一套半殖民地海關製度，控製了中國的財政收入，並進而對中國的內政外交指手畫腳，一度想控製中國海軍，因遭到清政府大部分大臣的反對而未得逞，可見其氣焰極為囂張。就是這樣一個人物，清政府還給予他許多極品官銜和賞賜，被認為是清政府的“洋務功臣”，這隻能說明清政府的腐朽無能。清政府為了同洋人打交道，急需大量外語翻譯人才，因此在1863年又創立了京師同文館，培養翻譯人才。
初設英文館，由英國傳教士包爾騰任教習，以後又陸續增加了俄文館、法文館、德文館和日文館，專門學習外語。以後又設化學、格致和醫學三館，學習天文、算學、物理、化學及曆史、地理等科。同文館主管人員有管理大臣一至兩名，管理同文館事務。以下有提調二人，幫提調二人，具體處理同文館事務。同文館的教習由洋人擔任，美國傳教士丁韙良任總教習近三十年，晚清政府曾賞他二品花翎頂戴，以示嘉獎。同文館學生來源是三十歲以下的科舉正途人員。如舉人、進士等，由於受到守舊官僚的攻擊，報名者甚少。總之，上述機構在原來中國的典章中是找不到的，是統治者在外國勢力進逼和壓迫下，新增設的新式機構。這些機構的設置，表明中國半殖民地位的步步深化。
九、新瓶裝舊酒乎——清末“官製變革”
從1900年的義和團興起到八國聯軍對華開戰，幾個月之間，中國社會經曆了一場巨大的社會變動。在八國聯軍炮口下逃出北京的西太後，驚魂甫定，為了挽救王朝的傾覆，以皇帝的名義在西安頒布了“預約變法”的上諭，要求大臣去私心，破積習，力行實政。1901年設立督辦政務處，議商變法事宜，以慶親王奕、大學士李鴻章、榮祿、 王文韶，戶部尚書鹿傳霖為督辦政務大臣，地方督撫劉坤一和張之洞遙為參預。從此一種求生本能終於把一個油幹燈枯的清王朝推上了改革之路。作為“新政”的重要內容之一，前期的政治體製改革包括整飭吏製，裁汰、合並中央和地方的若幹機構。
在中央，首先裁撤了各衙門的胥吏差役，停止捐納實官，歸並詹事府於翰林院，裁撤通政使司。在地方裁撤了東河河道總督和雲南、湖北、廣東三省巡撫，以及徒有虛名的漕運總督。同時又創立了若幹新機構，如商部（1903設）、學部（1905）和巡警部（1905）。還有舊衙門改組為新衙門，如改大理寺為大理院，總理各國事務衙門改為外交部，班列六部之首。1906年清政府宣布“籌備立憲”後，政治體製的改造被納入到憲政的軌道。同年9月，清政府頒布改革官製的上諭，派載澤、那桐、徐世昌、袁世凱等十四人為官製編纂大臣，隨即成立了“編製館”，由奕、孫家鼐、瞿鴻E452 三人總司核定。不久，編製館以“厘訂中央各衙門官製繕單”進呈，這個奏折按立憲國製，以立法、行政和司法三權分立的原則，在中央設資政院，司立法之責；裁汰軍機處與舊內閣，設十一部主管行政事務，司法權由法部掌握。這一草案遭到守舊勢力的強烈反對，於是西太後又規定五不議，即軍機處、內務府、八旗、翰林院、太監這些機構要予以保留。同時調整了中央各部：改戶部為度支部，把財政處並入；把太常、光祿、鴻臚三寺並入禮部；改兵部為陸軍部，把練兵處、太仆寺並入；改刑部為法部；工部並入商部；改稱農工商部；改巡警部為民政部；外交部、吏部和學部照舊不變，設郵傳部，專司輪船、鐵路、電線和郵政；改理藩院為理藩部；共計十一部。各部設尚書一員，侍郎二員，不分滿漢。還提出設“資政院”以博采群言；設“審計院”以複查經費及預算事務。其餘宗人府、翰林院、內務府、步軍統領衙門、順天府等機構，照舊不改。
厘定中央官製後，1907年又厘定地方官製。規定一省或數省設立總督，主掌所轄區域的軍事與外交；各省設巡撫，總理地方行政，下設三司，即布政使司、提學使司和提法使司；又設巡警和勸業兩道，以分管警政及農工商業事務。這時地方督撫權力很大，清政府企圖通過改革地方官製，來裁抑地方督撫權力，將各省財政及兵馬之權收歸中央，因而遭到地方督撫如袁世凱、張之洞等人的反對。故此地方官製改革收效甚微。1907年清政府改考察政治館為“憲政編查館”，以奕、載灃等人 為大臣。9月又下令在中央設資政院，各省設諮議局，府州縣設議事會。此舉給資產階級立憲派以很大鼓舞，他們紛紛開展請願運動，要求迅速召開國會，一些地方督撫也先後致電清廷定出具體立憲期限，以抵消日趨逼近的革命。立憲派表現出了極大的政治熱情，先後組織了三次規模很大的請願活動。1910年，十七省督撫將軍又聯名上奏，要求立即設立責任內閣，明年召開國會。這給了最高統治集團以很大的壓力，於是清政府宣布在1911年成立新內閣。
1911年5月，也就是清王朝行將崩潰之際，成立了第一屆責任內閣，以慶親王奕為內閣總理大臣，那桐、徐世昌為協理大臣，下設外務部、民政部、度支部、學部、陸軍部、海軍部、法部、農工商部、郵傳部和理藩部等共計十部。以梁敦彥、善耆、載澤、唐景崇、蔭昌、載洵、紹昌、溥倫、盛宣懷、壽耆為各部大臣。在這十三名閣員中，滿族占九人，其中皇族又占七人，所有軍政大權均被皇室和貴族所掌握，故時人稱之為“皇族內閣”。立憲派大失所望，在革命風暴風起雲湧之際，紛紛尋找後路，一部分人轉向革命，清政府空前孤立，最後武昌起義的槍聲驟起，把戴在皇帝頭上達二千餘年的皇冠一舉掀掉。清末新政是破落王朝為挽救滅亡而進行的最後一搏，但新政不但沒有延長它的壽命，從某種意義上還加速了它的滅亡。
就改革官製而言，主持其政的多為守舊官僚，他們僅有王朝自救意識而沒有改革意識，既無推行憲政的誠意，又缺少推行憲政的能力，他們的落後性多於進步性。新政終因缺乏嶄新的政治人才而漸失民望，不僅無法保持王朝的內在凝聚力，反而使社會益形紛亂，成了王朝的催命符。同時在官製改革中，糾纏著各派政治力量的爭鬥。一方麵中央借仿行憲政之名推行中央集權，另一方麵地方實力派要求實行責任內閣製，以削弱君主與王公大臣的權力；一方麵是宗室貴胄拚命排擠漢族官僚，剝奪漢族官僚的權力，另一方麵則是漢族官僚竭力培植各自的勢力和各種社會關係，與之對抗，結果愈改愈亂、愈改愈糟，從內部加速了清王朝的解體。這是清王朝統治者所不願看到的結局，但又是它一手造成的，曆史確實無情嗬！