公文自古以來就是治理國家、管理社會的重要工具，是國家各級權力機構、行政機關通過文字表述來反映或表現國家意誌、規範行政、溝通信息的主要載體。早在我國梁朝，著名文學理論家劉勰就對公文的重要性概括為：“章表奏議，經國之樞機。”（《文心雕龍·章表》）意即章（章程、章法、規則）、表（古代文體奏章專用於較大事件的一種，或用表格形式排列事項的文件）、奏（古代臣子向帝王呈遞的意見書）、議（用文章格式表達的意見、言論）這些公文是治理國家極為關鍵和機要的工具。為了適應黨政機關實施領導、加強管理和處理公務的需要，實現我國公文處理的科學化、製度化和規範化，國務院辦公廳於1993年11月21日發布、1994年1月1日起施行了《國家行政機關公文處理辦法》；1996年5月3日，中共中央辦公廳發布了《中國共產黨機關公文處理條例》；2000年8月24日，國務院發布了新修訂的《國家行政機關公文處理辦法》，並從2001年1月1日起施行（原1993年《國家行政機關公文處理辦法》同時廢止）。本書對規範環境保護領域的行政公文寫作進行闡述。
第一節公文的定義、特點和作用
一、公文的定義我國古代並沒有“公文”的專門詮釋，而是把“文書”一詞作為各種公文的統稱，例如漢代《漢書·刑法誌》中就有“文書盈於幾閣”之說。古代文學作品中的“官府文書”則相當於當代國家行政機關公文之意。在《現代漢語詞典》（2005年第5版）裏，則對“公文”一詞有如下解釋：“【名】機關相互往來聯係事務的文件。”
隨著公文的規範，1996年發布的《中國共產黨機關公文處理條例》對黨的機關公文作了表述：“黨的機關的公文，是黨的機關實施領導、處理公務的具有特定效力和規範格式的文書，是傳達貫徹黨的路線、方針、政策，指導、布置和商洽工作，請示和答複問題，報告和交流情況的工具。”
2001年1月1日起施行的國務院《國家行政機關公文處理辦法》則對國家行政機關的公文的定義表述為：“行政機關的公文（包括電報，下同），是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規範體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具。”該表述重點突出了行政機關公文依法行政的職能和法定效力。
顯而易見，上麵表述的通常也包括行政法規、規章方麵的公文，但一般不包括外事、軍事、司法等方麵的公文，也不包括法律（法律通常作為一種特殊的文體）。
概括起來，各種法定公文的定義通常可以表述為：公文是機關、社會團體、企業事業單位或其他法定組織在實施領導、管理和處理公務中所形成的具有法定效力的規範體式的文書，是治理國家、管理社會的重要工具。二、公文的特點公文作為一種文體，與其他類型的文章如散文、小說、詩歌、戲劇、新聞報道等相比較，具有自身的特殊性——公文的特點。這些特點概括起來，主要有以下幾點：
1．具有實施領導、管理和處理公務的職能
這一特點是其他類型的文章所不具備的，也是不必具備的。例如文學作品的散文、小說、詩歌、戲劇等雖然具有教育人、感染人、鼓舞人、激勵人的功能，新聞報道作品有傳播信息和宣傳、教育的功能，其他實用文章各有各的用途，但是它們均不具有治理國家、管理社會、處理公務的特定職能。而公文的這種職能卻是明文規定的。
2．具有規範的格（體）式
所謂“格式”，即文體所具有的一定的規格式樣；“體式”，通常指文章的體裁和格式。對於文學作品如散文、小說、詩歌、戲劇等其他類型的文章，自古以來便有“文無定法”、“文無定體”之說，近代則有反對形式主義、格式化、八股調之主張，以破除文章的形式主義和文章的格式化、僵硬化。但是，對於公文來說，這些說法和主張則完全不適合，如果公文也是“文無定法”，則公文會變得多種多樣，無法規範。因此，不論是古代的公文，還是現代的公文；不論是中國的公文，還是外國的公文；不論是行政機關的公文，還是其他社會組織、企業事業單位的公文，都沿襲一定的大家所習慣的、公認的、比較固定的格式。譬如，一個國家的公文倘若沒有統一的文種名稱，沒有統一的、規範的格式，沒有統一的、穩定的行文規則和寫作規律，隨意叫什麼名稱都可以，怎麼看都可以，怎麼行文都可以，那麼這個國家的公文無疑會失去其應有的莊重性、嚴肅性、可信性與有效性，因而必然會失去其應有的治理國家、管理社會的職能。因此，在國務院《國家行政機關公文處理辦法》中，十分明確地把公文定義為“具有……規範體式的文書”。
3．具有法定的權威性、約束力和法定效力
公文的寫作（通常稱為“起草”、“草擬”、“擬製”）和發布（通常稱為“行文”、“製發”），體現了行政機關或依法批準成立的各種社會組織及企業事業單位的管理意誌或願望，是實施領導、管理和處理公務的重要文書，因而具有相當的權威性和約束力，這是其他類型的文章如文學作品、新聞報道等所不具有的特殊性，即法定的特點。所以，國務院《國家行政機關公文處理辦法》明確地把公文定義為“具有法定效力……的文書”。
4．具有特定的作者和讀者
一般文章如文學作品、新聞報道等通常沒有特定的作者和讀者。一般說來，誰想寫都可以寫，誰願意讀都可以讀，而公文卻不然。公文是代表發文機關和組織意誌的，其作者隻能是該公文的發文機關或組織，其他任何機關或組織、個人都不能替代、僭越。而公文的讀者，除了公報、公告、通告等沒有什麼特別限定外，通常是有一定限定的，即發給誰，誰才可以讀；發給哪一級，哪一級才可以讀。
三、公文的作用
公文作為依法行政和進行公務活動的重要工具，是各級行政機關或社會組織、企業事業單位治理國家、管理社會的主要施政措施和渠道，其作用可概括為以下幾條：
1．領導管理作用
在國務院《國家行政機關公文處理辦法》中，明確指出：“行政機關的公文……是行政機關在行政管理過程中形成的……文書。”公文體現了行政機關的管理意誌或願望，因此說公文的最基本、最主要的作用就是領導作用和管理作用。
2．規範準繩作用
公文中的條例、規定、辦法、規則、章程、命令（令）、決定（決議）等都起到規範行為、判斷是非的作用，是要求人們必須遵循執行的，因而其規範準繩作用顯而易見。
3．溝通交流情況的作用
無論是在消息閉塞的古代社會，還是在現代信息化社會，信息的交流、情況的溝通都是國家各級行政機關、社會組織乃至企業事業單位調查研究、科學決策必不可少的。公文中的一些文種，如報告、通報、函、請示等，都具有使上下左右互相溝通信息、交流情況、商洽工作的作用。
4．依據憑證作用
公文作為法律的補充，尤其是公文中的一些文種如條例、規定、決議、決定、會議紀要等，均是依法行政、管理社會、處理公務的依據，具有法定效力；同時，公文也是驗核依法行政（尤其是在社會經濟活動中）的重要法定憑據，在很多情況下其作用十分明顯。
5．宣傳教育作用
公文中的下行文（即上級行政機關對下級行政機關或對社會公眾發布的公文）都具有不同程度的宣傳教育作用。這類公文在實施領導和管理的過程中，或在指導、布置工作的過程中，一般會講明情況、說明道理和行文依據、交代政策等，受文者可舉一反三，從中受到啟迪，因而使得這類公文不僅作為行政依據，而且還可發揮其對下級行政機關和社會公眾的宣傳教育作用。
6．曆史文獻作用
公文在失去現時效用之後，作為一種曆史文獻和行政、管理檔案，通常具有永久性的保存、查閱和參考價值。例如，我國古代的甲骨文、竹簡和木簡（古稱“簡牘”）所記載的法令、管理事項等，迄今仍是極為寶貴的曆史文獻資料；曆朝曆代直至當代許多雖然早已失去現時效用的公文，迄今仍有借鑒參考價值，是曆史文獻的重要組成部分。
第二節常用公文的種類
公文的分類從古至今經曆了較大的變化。在封建社會時期，下行文通常分為旨（如皇帝頒布的聖旨、皇太後或皇後發布的懿旨等）、詔書、令等，上行文通常分為章、表、奏、議、書等（見劉勰《文心雕龍·章表》）。其中不乏極有文采者甚至作為文學作品而流傳於世，如諸葛亮的《前出師表》、《後出師表》等。進入近代社會以後，中西方文化和行政學、管理學交融，公文的種類也因行政和管理的社會需要而變得繁多，因而需要進行必要的分類。
一、公文的不同分類方法
由於分類標準不同，公文的類別也因此各異。通常把公文按照以下幾種標準方法進行分類。
1．按照特點和作用分類
(1)規範性公文主要是規範行政管理行為、明辨是非標準類的公文，這類公文一般具有一定的具有法定效力的強製作用。包括條例、規定以及相關規則、辦法、實施細則等。
(2)指揮性公文主要是上級機關對下級機關或社會公眾布置、部署工作的公文，包括命令（令）、決議、決定、指示、批複等。
(3)告知性公文也稱知照性公文，主要指具有較廣泛的宣傳教育作用的向下級機關或全社會公布的公文，包括公報、公告、通告、通報、通知、函等。
(4)報請性公文主要指下級機關向上級機關反映情況、通報信息類的公文，包括報告、請示、議案等。
(5)記錄性公文主要指作為重要檔案資料備查的公文，例如會議紀要等。
2．按照行文方向分類
(1)上行文指下級機關向上級機關的行文，包括報告、請示等。
(2)下行文主要指上級機關向下級機關的行文，包括命令（令）、決議、指示、批複、條例、規定、辦法、會議紀要等。有些麵向社會公眾的公文如公報、公告、通告、通報等告知性公文，通常也屬於下行文的範疇。
(3)平行文一般指沒有隸屬關係的機關、單位之間的相互行文，包括函、議案等。
在公文中，“意見”這一文種既可用於上行文，也可以用於下行文或平行文。